|
Сухоруков А.С., руководитель Центра перспективного планирования аппарата администрации г.Петрозаводска, кандидат психологических наук |
Трансформация представлений о городе
управленческой элиты и общественного мнения
в процессе стратегического планирования
(на материалах Стратегического плана города Петрозаводска)
Сложилась тенденция при обсуждении вопросов стратегического планирования развития городов обращать внимание, в первую очередь, на организацию этого процесса с точки зрения принципов широкого участия и вовлечения «ключевых игроков» (стейхолдеров). Это, безусловно, важный аспект, складывающиеся стандарты которого помогают проходить непростой путь стратегического планирования все новым российским городам. Однако вряд ли он должен быть единственным аспектом анализа процесса стратегического проектирования. В материалах состоявшегося год назад аналогичного форума была опубликована статья (см. Сухоруков А.С. «Предпосылки и логики разработки Стратегического плана развития Петрозаводска»), в которой наряду с учетом сложившейся на территории системы распределения ресурсов (следствием чего и является привлечение стейхолдеров) предлагается учитывать ряд других аспектов - содержательных, психологических, нормативных и др.
За прошедший год при подготовке проекта Стратегического плана развития Петрозаводска до 2010 года группой разработчиков было организовано несколько различных этапов включения в данную работу представителей городских сообществ (подробнее см. краткую справку в конце текста). Именно полученный опыт такой широкомасштабной организации процесса заставляет нас еще острее ставить вопрос о рассмотрении стратегического планирования не только как процесса моделирования будущего города по тем или иным организационным и аналитическим методикам, а как процесса трансформации представлений городских сообществ о настоящем и будущем своей территории. Дело в том, что стратегическое планирование разворачивается не в вакууме, в него включаются люди и группы, которые имеют сформировавшиеся взгляды на город, свои интересы, свою историю конфликтов друг с другом. Самого факта встречи стейхолдеров друг с другом для получения интегрированного и продвигающего вперед образа будущего территории явно недостаточно, должен происходить процесс проявления, столкновения, трансформации и интеграции разнообразных и весьма сильных общественных и групповых установок, стереотипов, ожиданий и т.п.
Не претендуя на полноту и научную систематизацию, попробую представить некоторые установки и стереотипы управленческой элиты и общественного мнения городских сообществ Петрозаводска, которые серьезно повлияли на процесс подготовки нашего Стратегического плана и заставили искать специальные методики их осознания, трансформации и интеграции. Некоторые из них проиллюстрированы результатами городских социологических опросов 2002-2003 гг., часть одного из которых была специально посвящена выявлению общественного мнения по вопросам стратегического развития города (всего опрашивается 450 человек по репрезентативной поло-возрастной выборке).
Скепсис по отношению к стратегическому планированию. Практически сразу мы столкнулись с достаточно высоким уровнем скепсиса по отношению к идее подготовки Стратегического плана среди управленческих элит и безразличием со стороны населения. Причин этому много: это и недостаток позитивных результатов предыдущих попыток стратегического планирования, и естественное сопротивление инновациям, и ожидания исключительно информационно-политического использования властью данного проекта (страх перед манипуляциями), и просто недостаток информации о данной составляющей управленческой деятельности. Отдельно хотелось бы отметить проявившееся в серии вводных аналитических семинаров неверие в то, что город может сам достигнуть каких-либо результатов – неоднократно высказывалось мнение, что какие-либо реальные изменения возможны только по воле федеральной власти. В этой связи вспоминаются результаты известных социально-психологических исследований, в которых выявилось, что особенностью «постсоветского» менталитета российских граждан является пониженный уровень веры в собственные силы и повышенный уровень зависимости от окружающих обстоятельств (в профессиональной психологической литературе данный феномен называется «внешним локусом контроля»).
Депрессивные настроения немалой части населения. Данный фактор логически связан с предыдущим, необходимо честно представлять себе масштаб подобных настроений среди населения. Для иллюстрации приведу некоторые цифры из результатов социологического опроса – так, на вопрос "Какие из описанных ниже вариантов в наибольшей степени совпадают с Вашими жизненными перспективами?" ответы распределились следующим образом:
- нет уверенности в завтрашнем дне, поэтому планировать ничего не могу - 31.6%
- ничего не изменится - 20.2%
- ожидается уменьшение доходов - 6.5%
- все усилия будут сосредоточены на образовании детей - 9.9%
- планируется повысить свою квалификацию - 9.7%
- предполагаете искать другую работу - 9.1%
- планируется улучшение жилищных условий - 8.8%
- ожидается повышение доходов - 5.1%
- планируется "прибавление в семье" - 5.1%
- планируется ряд крупных покупок - 4.0%
- планируется переезд в другой регион (город, село) - 2.7% (сумма ответов больше 100%, поскольку можно было выбрать несколько ответов).
Как видно из данных результатов, более половины горожан не рассчитывают на позитивные изменения в своей жизни, в подобной ситуации на них вряд ли можно рассчитывать как на заинтересованных партнеров стратегического планирования.
Низкий уровень целостности восприятия города, отраслевой и групповой эгоцентризм. Территориальный патриотизм, в котором на уровне риторики недостатка нет, в процессе стратегического планирования чаще всего «растворяется». Дело здесь не в какой-либо злонамеренности, а в произошедшей за последние 15 лет «атомизации» общественного сознания. Выживать легче поодиночке, поэтому уровень реальной психологической идентификации людей с территорией и регионом в условиях интенсивных реформ падает. В результате, объем интересов горожан уменьшается до отдельных сегментов – конкретного микрорайона, предприятия, отрасли, - а город и его интересы начинают восприниматься как некая абстракция. На данной психологической базе активно проявляется отраслевой и групповой эгоцентризм, когда результаты стратегического планирования воспринимаются исключительно с точки зрения наличия «своей строки». В результате, на протяжении года работы мы неоднократно сталкивались с обвинениями в недостаточном внимании к той или иной отрасли, проблеме и т.п.
Высокий уровень недоверия городских сообществ друг другу. Данный фактор логически связан с предыдущим, но он фиксирует не интеллектуальные, а эмоциональные компоненты взаимоотношений городских групп. Результаты социологических опросов свидетельствуют об отсутствии высокого доверия общества к власти и бизнесу. Так, в целом положительно оценивают деятельность всех уровней и ветвей власти в городе от 25 до 33% населения (и думается, что это еще неплохой для регионов и городов России уровень). Фамилии «своих» депутатов Петрозаводского городского совета и Законодательного Собрания затрудняются назвать соответственно 71,4% и 68% горожан. 80,8% горожан уверены, что петрозаводские бизнесмены в первую очередь заботятся о себе и приближенных к себе людях. Согласно другому опросу, 79,8% горожан уверены, что большинство богатых людей несправедливо получают свои высокие доходы. Деятельность профсоюзов позитивно оценивает только 16,2% опрошенных, идентифицируют себя с общественными организациями около 13%.
Все эти цифры иллюстрируют пока достаточно невысокий уровень готовности различных групп населения к консолидации.
Преобладание установок на решение внутренних проблем над установками достижения стратегического успеха города. Множество обсуждений показало, что от стратегического планирования, в первую очередь, ждут способов решения наиболее острых городских проблем и конкретики на уровне целевых программ или бизнес-планов. Однако в реальности стратегическое планирование призвано решать другие задачи – выявлять конкурентные преимущества города, его наиболее перспективное позиционирование во «внешней среде», условия интенсивного стратегического развития. Налицо очевидное противоречие между «внутренними» ожиданиями и «внешней» миссией стратегического планирования.
Инерция традиционных представлений о городе – это еще один мощный фактор, существенно влияющий на стратегическое планирование. Так, в результате аналитических поисков разработчикам проекта Стратегического плана развития Петрозаводска достаточно быстро стало ясно, что традиционное промышленное производство не сможет стать в ближайшие 5 лет локомотивом экономического развития города. В тоже время, ответы горожан на вопрос "С чем должны быть связаны перспективы в развитии Петрозаводска" распределились следующим образом (по данному вопросу также можно было дать несколько ответов):
- с развитием промышленных предприятий - 60.8%
- с развитием туризма - 36.4%
- с развитием международных связей - 21.1%
- с развитием высших учебных заведений - 19.4%
- с развитием торговли и сферы обслуживания - 16.6%
- с развитием культуры и искусства – 16.6%
- с развитием науки - 15.8%
- с развитием бизнеса - 14.9%
- с развитием информационных технологий - 14.3%
- с развитием "транспортных коридоров" - 13.5%.
Полученные данные свидетельствуют о явном наличии новых факторов в восприятии горожанами своего города, однако ориентация на промышленные предприятия продолжает быть высокой, что нельзя было ни учитывать.
«Болезненная инноватика». Ряд тезисов, фиксирующих новые реалии развития города, оказываются достаточно болезненными как для общественного мнения, так и для установок управленческой элиты. Одна из таких тем - миграция. Тезис о том, что миграция необходима городу ввиду неблагоприятных демографических тенденций, что неизбежно увеличение национально-религиозного многообразия населения города, воспринимался на многочисленных презентациях достаточно непросто. Также болезненно воспринимался прогноз о том, что ситуация с городским бюджетом кардинально не улучшится, и альтернативы развитию многоканального финансирования и бизнеса в традиционно бюджетных отраслях нет. Строительные кампании достаточно остро восприняли прогноз о начинающемся насыщении рынка дорогих квартир, а представители торгового бизнеса – о предполагаемом серьезном уменьшении темпов роста показателей их сферы.
Еще раз оговорюсь, что данный список проявившихся во время стратегического планирования развития Петрозаводска представлений и установок общественного мнения и управленческих элит не претендует на полноту и систематичность, в каждом городе или регионе он может быть своим. Однако необходимо признавать их достаточно серьезное влияние, что требует от профессионального сообщества территориальных стратегов расширять собственную методическую базу, включая в нее ряд новых принципов и методик. Чтобы способствовать началу диалога в данном направлении, представим опробованные нами при стратегическом проектировании развития Петрозаводска подходы. Немалая часть из них, конечно же, известны, однако мы постараемся рассмотреть их в необычных контекстах:
1) организация диагностики общественного мнения жителей территории в целом и отдельных групп в частности по поводу направлений стратегического развития и уровня готовности к взаимодействию друг с другом. Получение подобной информации путем проведения на самых ранних стадиях стратегического планирования социологических опросов или экспертных интервью может помочь существенно уточнить программу включения различных групп элит и населения в данный процесс. Кроме этого, на базе социологических исследований может быть организован мониторинг изменений представлений населения о своей территории как результат процесса стратегического планирования. Более подробные социологические результаты, полученные в Петрозаводске, можно найти на сайте www.petrozavodsk-mo.ru на страничке «Стратегия города» в полном тексте проекта нашего Стратегического плана. Проведение следующего аналогичного опроса мы предполагаем в 2005 году;
2) организация «мотивационного обеспечения» стратегического планирования – это достаточно сложный процесс, состоящий из множества элементов. Первая серия аналитических семинаров, которые мы проводили в комитетах и управлениях мэрии, начинались достаточно парадоксально - с обозначения разработчиками тех сомнений и скепсиса, которые они ожидают (и даже разделяют!) по отношению к идее разработки Стратегического плана развития города. Участники семинара с удовольствием расширяли предложенный список сомнений, который затем совместно трансформировался в свою противоположность – список позитивных моментов, которым может способствовать стратегическое планирование.
Серьезную роль в «мотивационном обеспечении» играла и непоколебимая публичная уверенность «первого лица» в необходимости данной работы (здесь Петрозаводску откровенно повезло). Кроме этого, специально подчеркивалась инновационность, нестандартность по крайней мере части промежуточных и окончательных результатов данной работы и обеспечивалась привлекающая внимание форма их подачи. Например, во время презентаций результатов аналитической работы подчеркивались такие провокационные тезисы как «бюджет – не инструмент стратегического развития города», «Петрозаводск давно не является промышленным центром» и др. (пример одной из подобных презентаций также можно найти на указанном сайте).
3) повышение целостности восприятия города также сложно свести к какой-либо одной методике. Так, в уже упомянутой первой серии аналитических семинаров мы делали акцент на совместное прогнозирование и «взвешивание» стоящих перед городом вызовов, организовали развернутую систему широких презентаций аналитических материалов «Петрозаводск в начале 21-го века», а в тезисах уже подготовленного проекта Стратегического плана настаивали на том, что он нужен «для повышения ресурсного потенциала территории города в целом». Конечно, важнейшее значение имеет и подчеркивание уникальности города во внешнем мире, которое должно опираться не на общие слова и эмоциональные оценки, а на анализ конкурентных преимуществ. Наш опыт показал, что могут быть найдены достаточно яркие сравнения, способные серьезно повлиять на восприятие города. Так, сравнение городской и республиканской экономик показало: доля экспортной продукции в Карелии в целом составляет 75%, а отдельно в Петрозаводске только 25%; доля лесодобывающей и лесоперерабатывающей промышленности в республике больше 50%, а в городе только 3%; доля занятых в малом бизнесе в Петрозаводске составляет 27%, а в республике в целом только 8%. Позиции Петрозаводска на российском уровне иллюстрировали другие материалы – находясь во второй сотне российских городов по численности населения, в Петрозаводск является одним из 50 признанных университетских центров, одним из 19 российских городов, где имеется полный цикл музыкального образования, одним из 12 городов европейской части России, в которых действуют научные центры Российской академии наук; по уровню развития информационных технологий Петрозаводск делит с Москвой первое место в России;
4) снижение уровня конфликтности и повышение уровня кооперации между городскими сообществами является одной из очень сложных задач. К сожалению, из-за ресурсных ограничений реализовать пока удалось существенно меньше, чем было задумано. Принесло результаты объединение в рамках Координационного совета представителей структур, которые раньше друг с другом практически не контактировали – так, удалось наладить интересное сотрудничество администрации города с Петрозаводским государственным университетом и с Торгово-промышленной палатой республики. Значимым символом политической консолидации стало проведение открытого заседания Правительства Республики Карелия, полностью посвященного рассмотрению проекта Стратегического плана развития Петрозаводска. Интеграционным потенциалом обладает и другой воплощенный в реальность проект – организация ежегодной системы конкурсов лучших городских инновационных проектов и программ «Город, устремленный в будущее» (материалы по конкурсу есть на сайте). Пока не реализованы идеи проведения крупных проектных семинаров, которые объединили бы всех «ключевых игроков» социально-экономической и общественно-политической жизни города, а также идеи «коммуникационных семинаров», объединяющих такие непохожие группы как бизнес и бюджетники, муниципальные предприятия и общественные организации и т.п. Также в планах и подписание ряда «договоров общественного согласия».
Рождение и укрепление нового образа территории – образа, способного трансформировать предыдущие образы, интегрировать и вдохновлять местные сообщества, - может рассматриваться как одна из интереснейших линий стратегического планирования (конечно же, не единственная). К сожалению, подобные «истории развития территориального духа» специалисты по стратегическому планированию обсуждают нечасто. С нашей точки зрения, здесь есть серьезный потенциал не только для увеличения списка используемых методов и методик, но и для существенного расширения круга специалистов, вовлеченных в стратегическое проектирование развития территорий и регионов.
Несмотря на то, что с формальной точки зрения Петрозаводск близок к завершению этапа разработки Стратегического плана, реальная история трансформации представлений о городе еще только разворачивается, поскольку мы имеем дело с очень сложным и достаточно инертным процессом. Тем не менее, проделанной работой разработчики удовлетворены, поскольку получено признание необходимости нового взгляда на город со стороны городских сообществ, а также разработаны и широко представлены ряд достаточно инновационных и провоцирующих на дальнейшие обсуждения идей. Остальное покажет продолжение нашей деятельности и время.
Краткая справка. Решение о необходимости разворачивания стратегического планирования было принято Главой самоуправления г.Петрозаводска Виктором Масляковым в дни 300-летия города, которое отмечалось в июне 2003 года. 18 сентября 2003 года им было подписано Распоряжение о разработке Стратегического плана развития города до 2010 года. Несколько ранее, 20 августа 2003 года, приступил к работе Центр перспективного планирования аппарата администрации города, которому было поручено координировать разработку Стратегического плана. 25 сентября 2003 года состоялся первый Координационный совет по разработке Стратегического плана развития города, в который вошли представители общественных организаций, бизнеса, науки, федерального и республиканского уровня власти, депутаты (стенограмма данного заседания имеется на сайте мэрии). Одновременно в конце сентября 2003 года приступил к работе Аналитический совет, в который вошли представители администрации Петрозаводска, Карельского научного центра РАН и ряд других экспертов.
На первом этапе работы, в сентябре-ноябре 2003 года, было проведено около 20 аналитических семинаров с экспертами и подразделениями администрации города (всего приняло участие около 70 человек), а также организован городской социологический опрос (475 горожан по репрезентативной поло-возрастной выборке). Результатом данной работы стал аналитический текст «Петрозаводск в начале 21-го века» объемом около 100 стр. и соответствующая электронная презентация.
В конце ноября состоялось второе заседание Координационного совета, на котором были представлены полученные аналитические материалы (стенограмма также размещена на сайте мэрии). После этого в декабре 2003 года – феврале 2004 года состоялось 16 презентаций и обсуждений аналитических материалов «Петрозаводск в начале 21-го века» среди представителей самых разнообразных городских сообществ. Всего на данном этапе было вовлечено около 300 человек.
В феврале 2004 года Аналитический совет был преобразован в Проектный совет, в котором был повышен уровень участия со стороны администрации города (в его состав вошли все заместители мэра). В марте 2004 года на заседаниях Проектного совета с привлечением представителей ряда городских сообществ обсуждался список необходимых проектных направлений.
В апреле-мае 2004 года было проведено 3 семинара с группами разработчиков ряда ключевых городских целевых программ. Тогда же в данную работу включилось министерство экономического развития Карелии, на базе которого было организовано 5 тематических круглых столов. Параллельно «мозговым центром» работы (в него входили представители Карельского научного центра РАН под руководством председателя президиума, члена-корреспондента РАН А.Ф.Титова и директора карельского Института экономики А.И.Шишкина, а также представители администрации города) велась подготовка первой версии текста проекта Стратегического плана.
Текст был готов к началу июня 2004 года, после чего состоялось его представление на третьем заседании Координационного совета. Глава самоуправления подписал распоряжение об организации до 1 октября 2004 года широкого обсуждения, текст был размещен на сайте администрации города, была издана брошюра с тезисами проекта Стратегического плана. Кульминацией данного этапа стало состоявшееся 31 августа 2004 года открытое заседание Правительства Республики Карелия, посвященное рассмотрению проекта Стратегического плана. По результатам заседания было издано Распоряжение Главы республики, в котором определены 5 совместных приоритетных направлений деятельности Правительства Республики Карелия и Администрации Петрозаводска на территории города (развитие общественного транспорта, программа «Чистая вода», поддержка системы инновационного образования, увеличение доступности жилищного строительства, развитие инфраструктуры физкультуры и спорта).
Заседание Правительства стало началом следующего этапа, в котором основное обсуждение было сосредоточено вокруг механизмов реализации Стратегического плана. Доработанный текст проекта, в котором представлены предложения по системе реализации, появился в открытом доступе в начале октября 2004 года, тогда же начались консультации с депутатами Петрозаводского городского совета. Третий этап доработки текста планируется завершить к 15 ноября 2004 года. Официальное обсуждение документа на сессии городского совета намечено на декабрь 2004 года.
Всего в рамках подготовки проекта Стратегического плана развития Петрозаводска до 2010 года было организовано более 50 различных мероприятий, в которых участвовало более 800 человек, а также активно использовались СМИ и Интернет. Достаточно полные материалы о нашей работе размещены на сайте www.petrozavodsk-mo.ru на страничке «Стратегия города».