Измерить гражданское общество

 

В 2004-2005 гг. в Петрозаводске был разработан Стратегический план развития города до 2010 года. В качестве одного из ключевых элементов реализации данного документа стал реестр из 42 наименований городских целевых программ, концепций и проектов, которые необходимо было разработать. За два года данную работу удалось проделать примерно наполовину. Был внесена в реестр необходимых документов и концепция «Петрозаводск – соуправляемая территория».

Использование непривычного термина «со-управление» вызвано необходимостью объединить единым подходом и вопросы развития местного самоуправления, и вопросы развития гражданского общества, и вопросы социального партнерства, и ряд близких вопросов (например, политического участия), поскольку их объединяет проблематика эффективности форм участия граждан и организаций в решении общественно-значимых вопросов территориального развития. Термин «со-управление» подчеркивает, во-первых, принципиальную множественность субъектов, без участия которых невозможно качественное решение подавляющего большинства носящих общественный характер проблем. Во-вторых, соответственно, подобные явления необходимо анализировать во всей целостности этого процесса, что называется, от замысла до принятия решений и их реализации, не ограничиваясь какими-либо отдельными элементами, такими как общественные слушания или др. Рассмотрение Петрозаводска как «со-управляемой территории» позволяет ставить вопросы об эффективности участия граждан и организаций в решении общественно-значимых вопросов. Статус «концепции» был обусловлен необходимостью на первом этапе систематизировать накопленный в этой широкой области опыт, проанализировать складывающиеся тенденции и наметить приоритеты, после чего только переходить к определению программных мероприятий.

Особенность проведенной летом и осенью 2005 года работы по подготовке Концепции «Петрозаводск – со-управлямая территория» заключается в том, что в ее рамках сделана оригинальная попытка «измерить» уровень участия горожан в управлении городом, для чего была построена собственная аналитическая модель, обобщены данные разнообразных социологических опросов, а также разработаны и проведены дополнительные исследования.

Для того, чтобы в целом увидеть сложившуюся ситуацию с участием горожан в со-управлении городом, выделим следующие ее уровни:

а) общественный интерес – уровень внимания, которые горожане направляют на происходящие значимые для города события. Общественный интерес можно считать минимальным необходимым условием для участия в со-управлении, поскольку при его отсутствии невозможно говорить о более сложных процессах;

б) общественное участие – сложившийся уровень ситуативного участия горожан в решении ряда касающихся их напрямую вопросов городской жизни. В данном случае речь идет о том уровне участия в со-управлении, которая возникает в случае прямой актуальности какого-либо вопроса для жизни горожан и исчезает при исчезновении личной актуальности вопроса. Например, хождение детей в школу предполагает определенное родительское участие в жизни класса или школы, решение вопросов о выборе управляющей организации для обслуживания конкретного дома предполагает участие в собрании жильцов и т.п.;

в) общественная деятельность – в отличие от общественного участия, в данном случае речь идет об устойчивой форме участия людей в решении значимых вопросах, которая имеет свое организационное оформление – например, членство в общественной организации;

г) общественный диалог – это сложившиеся формы и механизмы участия представителей местных сообществ в принятии значимых для жизни территории решений. Он включает в себя как всевозможные общественные консультативные органы «при власти» (советы, комиссии, рабочие группы и т.п.), так и специально организуемые с участием общественности мероприятия (референдумы, слушания, экспертизы и т.п.);

д) общественное партнерство – является самой мощной формой общественного со-управления, поскольку в данном случае речь идет не только о принятии участия в выработке решений, но и о высоком уровне действенного объединения ресурсов ключевых сообществ, представляющих власть, бизнес и общество. К этому уровню можно отнести формы социального заказа, социальное партнерство, частно-общественное партнерство и др.

 

По сути, данные уровни можно представить как «пирамиду со-управления», поскольку каждый последующий уровень, опираясь на результаты предыдущего, представляет собой более сложный и, поэтому, менее массовый инструмент со-управления. В тоже время, кроме анализа по уровням, данная модель дает возможность оценивать каждую конкретную содержательную область городской жизни (образование, ЖКХ или какие-либо более дробные деления) с точки зрения уровня сложившихся механизмов со-управления.

Использование представленной модели при анализе многочисленных и разрозненных данных об участии сообществ в жизни территории, которые мы проведем ниже на примере Петрозаводска, позволит не только получить целостное представление о развитии общественной активности, но и наметить перспективные направления повышения ее качества и эффективности.

 

Петрозаводск: общественный интерес. Как уже было отмечено выше, общественный интерес является базовым уровнем для всех форм участия в со-управлении территорией, поскольку он показывает тот уровень внимания, который горожане направляют (или готовы направлять) на местные события. Социологические данные мая 2005 года показывают следующее. О том, что они интересуются событиями, происходящими вокруг них, заявляют 90% горожан. Поскольку реакция на происходящее вокруг является базовой функцией человеческой психики, остальные 10% можно объяснить как долю горожан, которые принципиально не интересуются именно местными событиями. Подтверждение данной интерпретации можно найти в других данных: 10% опрошенных заявляют о том, что они никогда не смотрят карельское телевидение, 12% не слушают карельского радио, 7,5% не читают газет. Психологическое объяснение этим цифрам может заключаться в том, что ситуацию в Петрозаводске можно считать зависимой, в первую очередь, от событий, происходящих в Москве. Так, 20,4% горожан считают, что в наибольшее влияние на социально-экономическое положение города имеет Президент РФ, 13,3% - Правительство РФ и 8,4% - ГосДума.

Анализируя аудитории республиканских и городских СМИ, можно отметить, что из 90% интересующихся местными событиями осознанную информационную активность по отношению к местным событиям проявляют от 35% до 45% горожан – это те, кто постоянно смотрит карельское телевидение, подписывается на газеты или покупает их в киоске. Информационная активность остальных носит скорее ситуативный характер – они редко смотрят местное телевидение, а читают скорее бесплатные газеты (те, которые «сами» попадают в дом).

Таким образом, на уровне общественного интереса можно выделить следующие группы горожан: 90% интересуются местными событиями, из которых примерно половина (45%) делают это осознанно и постоянно, а другую половину можно считать «пассивно-интересующимися» - то есть готовыми воспринять информацию, но не ищущими ее специально. Видимо, именно представители первой группы являются теми, кто готов к более сложным формам своего участия в городской жизни.

 

Петрозаводск: общественное участие. На этом уровне речь идет уже об участии горожан в решении общественных проблем – правда, участии ситуативном (или неустойчивом), вызванным возникшей прямой актуальностью, прагматическим смыслом данных проблем в собственной жизни. Список примеров общественного участия достаточно широк, и каждый из них имеет свою специфику. Мы ограничимся теми сферами, по которым собрана статистика – политическим участием петрозаводчан, участием родителей в школьной жизни, а также совсем недавно возникшей формой – участием в управлении своими домами.

Наиболее очевидной и устоявшейся формой участия горожан в управлении является реализация ими своих политических прав, в первую очередь, участие в выборах. О том, насколько и как жители Петрозаводска пользуются своими политическими правами, можно судить по явке на избирательные участки.

Явка горожан на избирательные участки коррелирует с уровнем выборов – в среднем, она последовательно убывает от более высокого уровня выборов к более низким:

• выборы Президента РФ в 2004 году – явка 56%

• выборы депутатов Государственной Думы в 2003 году – 52%

• выборы Главы Республики в 2002 году – 50,13%

• выборы Главы самоуправления в 2002 году (проводились вместе с выборами Главы Республики и депутатов Законодательного Собрания) – 49,76%

• выборы депутатов Законодательного Собрания РК в 2002 году – на разных избирательных участках от 43,35% до 56,96%

• выборы депутатов Петросовета в 2004 г. – на разных избирательных участках от 10% до 39% (в среднем, около 23%).

Таким образом, имеющие прямое отношение к жизни города уровни политических выборов мобилизуют от 10% до 50% горожан.

 

Участие родителей в школьной жизни является одной из самых традиционных форм общественного участия, характерной еще для времен Советского Союза. Современные данные по участию петрозаводских родителей в школьной жизни были получены благодаря репрезентативному опросу, проведенному карельским Фондом развития образования в рамках совместного с Финляндией проекта «Развитие сотрудничества между родителями, школами и местным самоуправлением в Республике Карелия» в марте 2005 года. Согласно результатам опроса, 45% родителей ходят в школу не реже раза в месяц (за формальный уровень участия был принят ответ «не реже одного раза в четверть», то есть только на плановые родительские собрания), различные вопросы школьной жизни с руководством школы готовы обсуждать от 30% до 44% родителей, а 13,5% - готовы стать членом Школьных советов.

Наоборот, участие в управлении домом – это одна из самых «молодых» форм общественного участия, получившая свое нормативное закрепление в конце 2004 года в новом российском Жилищным кодексе. О своем желании участвовать в управлении собственным домом в мае 2005 года заявило 30,5% участников городского социологического опроса.

Обобщая все эти данные, можно оценить, что настроены пользоваться различными формами общественного участия от 20% до 30% горожан, еще от 30% до 40% горожан могут быть вовлечены в общественное участие при особых условиях (при значимых, масштабных событиях). В то же время, около 40% жителей Петрозаводска можно отнести к «устойчивому пассиву» - вероятность их участия в решении значимых вопросов городской жизни невелика.

Объяснить, почему столь большие группы горожан выбирают общественную пассивность, помогут данные двухлетнего мониторинга (2002-2003 гг.) настроений горожан:

- в описаниях горожанами своих настроений преобладают негативные характеристики – «беспокойство» устойчиво занимает в этом списке первое место (31,2%), далее следуют «пассивность» (19,2%), «злость» и «активность» (по 17,9%), «апатия» (16,2%);

- преобладание недоверия по отношению к другим социальным группам – 72,8% горожан уверены, что бизнесмены заботятся прежде всего о себе, а не о городе (несправедливо высокими доходы большинства богатых людей Карелии считают 79% жителей Петрозаводска – данные 2002 года); уровень положительных оценок местного и регионального уровня власти не превышают 30%.

За этими цифрами стоят атомизация и негативизация общественного сознания, ставшие одним из итогов 15 «смутных лет» трансформации государственного строя. Эти феномены психологически достаточно легко объяснимы - выживать (а именно в такую ситуацию попало большинство населения России в начале 90-х годов) действительно легче поодиночке. Остроту этим процессам добавляло и то, что предыдущий период характеризовался, наоборот, повышенной ролью общественных ценностей (в немалой степени, искусственной).

 

Петрозаводск: общественная деятельность. Как мы уже отмечали выше, в отличие от общественного участия, в случае общественной деятельности речь идет об устойчивой форме участия людей в решении значимых вопросах. На данном уровне уже появляется организационное оформление общественной активности людей – чаще всего, в виде членства в общественной организации. Городской социологический опрос 2005 года показал, что в деятельности общественных организаций принимают участие 8% горожан, из которых больше всего – 4% - в деятельности профессиональных организаций (профсоюзов). Рейтинг популярности других общественных объединений выглядит следующим образом:

творческие – 1,3%

политические – 1,1%

жилищные – 1,1%

молодежные –0,8%

научные – 0,8%

экологические –0,6%

женские – 0,4%.

О своей готовности участвовать в подобной деятельности в будущем заявило почти в 2 раза больше - 15,8% горожан. По сравнению с нынешней ситуацией, наибольшим потенциалом роста числа активистов обладают жилищные организации (готовы присоединиться дополнительно 3,1% горожан), экологические (+2,8%), творческие (+2,7%), молодежные (+2,6%), женские (+2,5%), научные (+1,3%), политические (+1,2%), профессиональные (+0,4%). Эти цифры демонстрируют определенную смену общественных приоритетов, вызванную как новым этапом развития общества (этим можно объяснить потенциальный рост популярности экологических, молодежных и женских организаций), так и серьезными изменениями в законодательной базе (жилищные, политические организации). В тоже время, чтобы наметившийся потенциал воплотить в реальную общественную деятельность, необходимо решить ряд проблем. В процессе проведения осенью 2003 года социологического опроса, посвященного направлениям стратегического развития города, среди проблем взаимодействия населения с общественными организация на первое место респонденты поставили неумение населения обращаться к их ресурсам (31,2%), далее шла незаинтересованность граждан в решении общественных проблем (18%), отсутствие общих позиций населения и общественных организаций (15,8%), отсутствие информации об общественных организациях (14,3%) и их низкая активность (12,8%).

Как мы видим из данного списка, проблемы «слабой инфраструктуры» общественных организаций (отсутствие общих позиций с населением, низкая активность), характерные для российского общества конца 90-х годов, не являются сейчас самыми острыми (быть может, за исключением молодых жилищных организаций). Более актуальны мотивационные (пассивность, безразличие горожан) и технологические (неумение обращаться к ресурсам общественных организаций, недостаток информации и др.) проблемы, которые и могут определять «повестку дня» развития общественной деятельности на ближайший период.

 

Петрозаводск: общественный диалог. По сути, в данной концепции общественный диалог рассматривается непосредственно как сложившиеся формы и инструменты участия территориальных сообществ в принятии властью значимых для жизни территории решений. Именно данный аспект общественного со-управления становится сейчас приоритетным в различных проектах развития гражданского общества, реализуемых в России. Развитие механизмов диалога с властью, безусловно, имеет важнейшее значение для оценки продвижения России по пути развития демократических институтов. Однако необходимо все же учитывать, что это является хотя одним из вершинных, но все же не самодостаточным явлением; развитие общественного диалога напрямую зависит от развития предыдущих выделенных уровней со-управления. Так, немаловажным фактором общественного диалога является структурированность сообществ – интенсивность коммуникаций между ними, наличие ассоциативных структур и признанных лидеров (экспертов). Если территориальное общество аморфно, его структуры не включены в общение друг с другом или находятся в состоянии конфликта, а лидеры не имеют реального общественного веса – то даже наличие самых демократических процедур принятия властью решений не сможет свидетельствовать о реальном развитии гражданского общества. Так что готовность к общественному диалогу на любой конкретной территории необходимо рассматривать с двух сторон – со стороны сообществ и со стороны власти.

Обработка собранной информации об общественном участии в консультационно-координационных группах на уровне администрации города (всего таковых в наш анализ попало 54) показывает следующее: почти половина из них (46%) не имеет общественного представительства, еще 20% имеет формальное представительство (доля представителей общественности в составе таких групп составляет менее 15%). Весомое представительство (более 40%) общественность имеет в почти пятой части (19%) подобных групп, чуть меньше групп (15%) среди своих членов имеет заметное, но не решающее общественное представительство (от 15% до 40%). Всего же представители общественности имеют в подобных органах около 150 мест (уровень политического представительства – 60 депутатов городского совета).

Отдавая себе отчет в определенных ограничениях данной методики (разные сферы городского управления неодинаковы по своему объему и по реальным возможностям общественного участия), все же рискнем сделать ряд общих выводов. Получается, что говорить о наличии системы общественного диалога можно применительно к одной третьей части (34%) вопросов управления городом. Лидерами в сфере организации общественного представительства при принятии решений можно считать молодежную политику, градостроительную политику, политику в области национально-культурных вопросов и в культурно-исторической сфере, стратегическое развитие. Есть все предпосылки, чтобы выйти на новый уровень общественного диалога в социальной защите, экологии, образовании, гендерных вопросах, обсуждении бюджета. В остальных сферах городского управления для становления форм общественного диалога требуется разработать специальные программы.

В целом, рассматривая Петрозаводск как город с достаточно неплохой по российским меркам практикой общественного диалога, нужно отметить необходимость серьезного наращивания его уровня для полноценного воплощения ценностей и духа местного самоуправления.

Петрозаводск: общественное партнерство. В данной модели мы рассматриваем общественное партнерство как высший уровень развития со-управления территорией, поскольку в данном случае речь о проектах с высоким уровнем действенного объединения ресурсов ключевых сообществ, представляющих власть, бизнес и общество. К формам общественного партнерства предлагается отнести практику социального заказа, социального партнерства, частно-общественного партнерства, а также опыт отдельных проектов, объединяющих ресурсы власти, бизнеса и общества.

Социальный заказ – это практика выделения бюджетных средств на реализацию функций местного самоуправления через деятельность общественных или бизнес-объединений (на конкурсной основе). В Петрозаводске такой опыт накоплен в организации летнего молодежного отдыха (5 лет средства, выделенные на эти цели, распределяются по конкурсу, который выигрывают, в основном, общественные организации; в 2005 году эта сумма составила 377 тыс. рублей). Также к примерам социального заказа можно отнести двухлетний опыт бюджетного финансирования отделом социальной защиты мэрии «Детского социального клуба» - структуры, созданной общественной организацией (Карельский союз защиты детей). Можно предполагать, что в ближайшие годы нас ждет серьезное расширение данной практики, поскольку в России осуществляется Концепция реформирования бюджетного процесса, предполагающая расширение практики конкурсного распределения бюджетных средств на всех уровнях власти.

Социальное партнерство – это поддержка со стороны бизнеса реализации социально и общественно-значимых проектов, то есть практика спонсорства, попечительства, благотворительности. Эта популярная сейчас тема требует достаточно осторожного и глубокого анализа, потому что далеко не все бытующие в общественном мнении стереотипы находят подтверждение на практике.

С одной стороны, не находит подтверждение тезис, что наш бизнес социально пассивен (по данным опроса 2005 года, о благотворительных или попечительских проектах городских бизнесменов слышали 22,3% петрозаводчан). Косвенно оценить уровень развития социального партнерства в Петрозаводске помогло введение системы ежегодного городского конкурса лучших проектов и программ «Город, устремленный в будущее», одной из 12 номинаций которого стала номинация «Лучшая благотворительная программа года». Кроме выявления победителей (в юбилейном 2003 году им был признан петрозаводский филиал «Балтийского банка», направивший на эти цели 2 млн. 300 рублей; в 2004 году – благотворительная программа ЗАО «Карелстроймеханизация» - более 300 тыс. рублей) она позволила оценить общие масштабы социального партнерства. По нашим данным, средний объем благотворительных отчислений крупной петрозаводской фирмы равен примерно 200.000 рублей в год, а всего петрозаводские бизнесмены на проекты социальной и общественной направленности направили в 2004 году до 10 млн рублей в год (из них около 3,5 млн рублей – проекты, курируемые администрацией города).

Под частно-общественным партнерством (или государственно-частным партнерством) принято понимать объединение ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и бизнеса для создания общественных благ или оказания общественных услуг. В российскую практику это чаще всего воплощается как передача государственных или местных активов в долгосрочную аренду или собственность бизнесу для его участия в предоставлении общественно-значимых услуг. Относительно Петрозаводска можно говорить о следующем опыте в этой сфере:

- создание конкуренции в сфере школьного питания – с 1996 года у муниципального предприятия «Петропит» появился конкурент - ЗАО «Ленобщепит», которому переданы ряд школьных столовых (в 2005 году - 12 из 45 общеобразовательных учреждений);

- в 2004 году состоялась передача имущественного комплекса муниципальной автоколонны 1126 в долгосрочную аренду ООО «Пассажирские автоперевозки», которое за 1,5 года только в обновление парка автобусов вложило более 37 млн рублей;

- летом 2005 году в долгосрочную аренду компании «Петрозаводские коммунальные сети» (дочерней компании «Российских коммунальных сетей») были переданы 3 крупных муниципальных предприятия города – «Водоканал», «Тепловые сети» и «Электрические сети»; предполагаемый объем инвестиционной программы «Петрозаводских коммунальных сетей» составляет 1 млрд рублей.

Также как и сфера общественного диалога, общественное партнерство развито в Петрозаводске достаточно неравномерно – налицо как масштабные примеры частно-общественного партнерства, так и отсутствие устойчивого опыта деятельности местных фондов.

 

Обобщая весь комплекс представленных материалов по участию населения и сообществ в организации жизни Петрозаводска, который мы систематизировали в виде уровневой схемы общественного со-управления, необходимо сделать следующие выводы:

1. Одной из ключевых проблем повышения готовности среды взаимодействия городских сообществ, власти и бизнеса Петрозаводска к со-управлению является произошедшая за последние 15 лет атомизация общественной жизни и негативизация общественных установок – 40% горожан избегают каких-либо форм общественного участия в жизни города, общественное участие еще 30-40% пока может носить только ситуативный и неустойчивый характер. Такой серьезный мотивационный вакуум, выражаемый в пессимистических установках горожан по отношению к общественной активности, безусловно, должен стать предметом специального осмысления и проектирования большой системной работы по его преодолению.

2. В то же время, от 20% до 30% горожан можно рассматривать как потенциальный гражданский актив, имеющий позитивные установки на собственное общественное участие в городской жизни и определенный опыт в этой сфере. Однако на основании полученных данных можно с уверенностью констатировать, что используется данный потенциал как активом гражданского общества, так и властью далеко не в полной мере. Результаты социологических опросов показывают, что в различных сферах общественного участия можно добиться повышения объема актива от 2 (участие в деятельности общественных организаций) до 30 (!) раз (участие в управлении домом), для чего необходимо количественно и качественно расширять способы организации общественного участия.

3. Не менее важной задачей для развития в Петрозаводске системы со-управления является наращивание общественного диалога – участия сообществ в принятии властью значимых для территории решений. На данный момент система общественного диалога создана в третьей части отраслей городского управления Петрозаводска. Соответственно, и здесь можно вести речь о ее достаточно серьезном усилении.

4. Сложившаяся в Петрозаводске система общественного партнерства характеризуется неравномерностью: масштабные примеры частно-общественного партнерства (интеграция ресурсов местной власти и бизнеса) не подкрепляются столь же высоким уровнем социального заказа (интеграции ресурсов местной власти и общественных организаций) и социального партнерства (благотворительности и попечительства).