После разработки Стратегического плана: инструменты управления стратегическим развитием в Петрозаводске

Начало следующего этапа после утверждения Стратегического плана можно сравнить с семейной жизнью после завершения медового месяца – на смену романтики приходят будни. Ораторские изыски убеждения «первых лиц» и стейкхолдеров, мучительные поиски миссии, бурные общественные дебаты – все это остается в прошлом. Как бы не была трудна организация разработки масштабных документов стратегического развития территорий или регионов,  но ей  обеспечена методическая поддержка и общественное внимание. То, что происходит после красивого финала, уходит из фокуса всеобщего внимания, приобретая характер частной, скрытой от других жизни. История развития городов после разработки Стратегического плана в России распадается пока на ряд отдельных примеров, которые трудно сопоставлять друг с другом.

Искать действенные инструменты реализации Стратегического плана развития Петрозаводска до 2010 года мы начали весной 2004 года, когда после восьмимесячной интенсивной работы стали проясняться его основные позиции. Как и сама разработка документа, этот процесс оказался многоэтапным и, по сути, до сих пор не завершен. Апробирование различных инструментов приходится осуществлять в условиях недостатка методических разработок и устойчивого опыта других городов, учитывая сложившиеся особенности управления в Петрозаводске. На данный момент для самих себя мы выделили следующие инструменты управления стратегическим развитием:

- показатели успешной реализации Стратегического плана;

-  целевые концепции и программы;

- продвижение идеологем развития и имиджа города;

- планирование территориального развития;

- административное планирование;

- «проекты прорыва» и структуры развития.

Представим накопленный Петрозаводском опыт поисков в каждом из данных направлений.

1)  Показатели успешной реализации Стратегического плана. Данный инструмент был впервые продемонстрирован в Стратегическом плане развития С.-Петербурга 1997 года, в котором были выделены как количественные (социально-экономические), так и качественные (в виде обозначения конкретных объектов) показатели. Они стали основой для многолетнего независимого мониторинга реализации данного документа. В дальнейшем линия на выделение показателей успешности была существенно расширена, когда во многих городах как в рамках стратегического планирования, так и в рамках внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат, начался поиск формализованных показателей состояния самых разнообразных сфер регионального и городского управления. В Петрозаводске мы тоже не смогли удержаться от использования этого инструмента, выделив 9 количественных и 7 качественных показателей.

Необходимо признавать безусловную значимость подобной работы как восполняющей сложившийся в системе государственного и муниципального управления огромный дефицит профессиональной аналитики, призванной служить «обратной связью» для принимаемых управленческих решений. В то же время, нынешнее широкое использование данного пути позволяет выделить и ряд его опасностей. Одна из них – сводить стратегическое планирование к построению таких показателей, что, на наш взгляд, нивелирует его специфику. Чтобы четче разделить данные процессы, хочется подчеркнуть, что смысл территориального стратегического планирования – это поиск уникальных способов развития, направленных на качественное улучшение позиции территории (региона, страны)  во внешней среде.

Кроме этого, если делать ставку только на мониторинг показателей, то возникает еще одна опасность – бюрократизация. Не для кого не секрет, как чиновники начинают работать с цифрами, если эти цифры объявляются самыми главными – примером может стать хотя бы история «с удвоением ВВП».

Как один из инструментов управления стратегическим развитием использовать целевые показатели, безусловно, необходимо. Но на наш взгляд, они должны выступать не как схема для закрытой административной отчетности, а как основание процесса общественного мониторинга и рефлексии элит по поводу развития ситуации. В качестве  возможного примера можно предложить создание вместо Координационного совета по разработке Стратегического плана аналогичного органа – Координационного совета по стратегическому развитию, в Положении о котором определить частоту его встреч и их открытый характер. Подобный орган, кроме всего прочего, может претендовать на удержание того уровня коммуникации среди представителей различных элит, который был достигнут во время разработки Стратегического плана.

Безусловно, что данный инструмент управления стратегическим развитием не должен становиться единственным.                

2) Целевые программы и концепции. Подготовка в рамках Стратегического плана реестра, графика подготовки и механизма экспертизы городских целевых программ и концепций в наиболее полном масштабе было апробировано в Екатеринбурге. Это, безусловно, заманчивый путь, способный придать стратегическому планированию практически постоянный характер, разворачивая его вглубь отдельных сфер городской (региональной) жизни и охватывая все больше представителей самых разнообразных местных сообществ. Идя по пути столицы Урала, мы также сформировали список из необходимых целевых программ и концепций, включив в него 42 названия проектов, разбитых по 6 проектным направлениям. Отдельными распоряжениями Главы самоуправления Петрозаводска был создан специальный орган для рассмотрения проектов программ и концепций – Экспертный совет, утвержден график его деятельности.

Накопленный за несколько месяц опыт использования данного инструмента позволяет обозначить следующие трудности. Самая первая из них – это низкий уровень владения участниками подобной работы программно-целевым методом, необходимым при подготовке проектов программ и концепций. Четкое обозначение проблемы, корреляция целей, задач и индикаторов, достаточность мероприятий – по всем этим методическим позициям программно-целевого метода подавляющее большинство подготовленных к рассмотрению проектов  очень легко критикуются. Еще одна позиция, где возникают трудности – это организация в процессе подготовки проектов взаимодействия  с широким кругом специалистов и экспертов. Здесь также необходимы специальные навыки, дефицит которых у непривыкших пока работать в открытой коммуникативной среде чиновников также сказывается. Кроме этого, часть авторов проектов рассматривают свои работы исключительно с лоббистской точки зрения – чтобы «выбить» дополнительные бюджетные ресурсы на свою текущую деятельность. В то же время, экспертного ресурса, чтобы за ограниченное время повысить качество такого большого числа проектов, откровенно не хватает. Наконец, необходимо разработка и специальных бюджетных нормативов финансирования целевых программ, которые также пока окончательно не сформулированы.             

Безусловно, целевые программы и концепции являются одним из самых перспективных инструментов реализации стратегических планов. Однако совокупность всех обозначенных проблем, несмотря на внешнюю успешность данного инструмента управления стратегическим развитием (на данный момент в Петрозаводске разработана примерно половина из заявленного в Стратегическом плане списка, принята депутатами – пятая часть), заставляет нас сейчас по ходу вносить коррективы. Так, ряд еще неподготовленных проектов программ переквалифицировано в несколько более простой статус проектов концепций. Готовится курс повышения квалификации руководителей рабочих групп в программно-целевом методе, также ищутся возможности расширить привлечение экспертных ресурсов на ранних стадиях подготовки проектов.

3) Продвижение идеологем развития и имиджа города. Стратегический план принято рассматривать как хорошую основу позиционирования и рекламирования города в глазах горожан и во внешней среде, однако на практике реализация соответствующих программ рождает немало трудностей. В первую очередь, далеко не просто выделить и сформулировать сами перспективные идеи города (региона). Если постараться обобщить требования к подобным идеям, то можно предложить следующее рабочее определение: городские идеи, с одной стороны, должны фиксировать сложившиеся особенности восприятия жителями своей территории, с другой стороны, обозначать естественную и притягательную перспективу, и с третьей, быть сформулированными в ясной, но эвристичной форме. Удачно обнаруженные идеи способны стать идеологемами – ядрами структурирования общественного мнения населения. На их основании можно построить имидж города – те же идеологемы, но уже ориентированные на успешное продвижение во внешней информационной среде.

Во время работы над Стратегическим планом развития Петрозаводска до 2010 года удалось выделить ряд идей, показавших свой потенциал превращения в идеологемы и в основу для имиджа. Так, рефлексивный потенциал для городских сообществ проявила популярная и уже почти банальная идея «конкурентоспособности города» - она позволяла перевести фокус внимания с внутренних городских проблем на поиск условий успешности вовне, что становилось базой для уменьшения противоречий и поиска точек соприкосновения разных городских групп.

Неожиданно высокий потенциал поддержки горожанами продемонстрировала идея Петрозаводска как «туристического центра» - в социологическом опросе ее поддержало 43% взрослых горожан, что вывело ее на второе место после традиционного «промышленного центра» (65%). Обозначенную в миссии идею – «продвигать в Россию высокие североевропейские стандарты качества жизни» - удалось «сжать» в обозначение Петрозаводска как «североевропейского города», которое демонстрирует свою эвристичность среди городской элиты, а также среди гостей города. Наконец, в качестве имиджевой основы для широкого продвижения Петрозаводска вовне была сформулирована идея «гуманитарного центра» - города, строящего свое развитие на базе «человеческого капитала». В этой формулировке находит свое сжатое отражение конфигурация конкурентных преимуществ Петрозаводска в образовательной, научной, общественной, культурной и геополитической сферах. Для иностранной аудитории данная формулировка трансформирована в несколько иную по форме, но аналогичную по духу – «Петрозаводск – город новой России», страны, строящей свое будущее не только на сырьевых богатствах, но и на энергии образованных и мотивированных на развитие людей.

Все эти формулировки получают сейчас свое выражение и развитие в текстах и образах, ориентированных на самые разные аудитории. Это, безусловно, отдельная специальная работа, которая осмысляется в рамках темы «маркетинг и брэндинг территорий», разнообразные дискуссии в рамках которой мы организуем у себя в городе с мая 2005 года.    

4) Планирование территориального развития. Мы не будем оспаривать мысль, что стратегическое планирование должно идти «рука об руку» с планированием территориальным, хотя думается, что первично все же стратегическое планирование как работающее в более широких смысловых контекстах. В Петрозаводске этот путь проходится классически последовательно: стратегическое планирование позволило подчеркнуть недостаточность существующих пространственных планов, после чего в 2005 году начался процесс подготовки нового Генерального плана развития города. Конкурс на эту работу выиграл петербургский «НИИ урбанистики», специалисты которого сразу же затребовали все разработки по Стратегическому плану. Думается, что подобная основа станет хорошей базой для диалога руководства города и проектировщиков-градостроителей, внесет необходимые нюансы в каждый из документов и повысит вероятность их успешной совместной реализации.

5) Административное планирование. В ряде городов и регионов сделаны ставки на реализацию документов стратегического развития через систему текущего административного планирования. Мы не беремся со стороны оценивать успешность этого опыта, однако для Петрозаводска данный путь не стал приоритетным. В городской администрации существует два режима текущего планирования – ежемесячный план и перспективный годовой план. Вносят свои мероприятия в планы сами подразделения, контроль за реализацией планов осуществляет аппарат (в основном, следят за сбоями). Естественно, что в таком режиме проявляется выверенная многими веками психология чиновничества («не предлагай нового, не планируй лишнего, оставляй инновации в качестве приятного сюрприза для начальства»), которая держится вовсе не на лени или злом умысле конкретных людей, а на изначальной стабилизирующей функции государства. Иначе говоря, организация реализации действующего законодательства априори занимает у чиновников гораздо большее место, чем поиск и поддержка инноваций. Стратегический же план по своей природе является формой фиксации необходимых инноваций. В этих условиях «сажать» реализацию идей стратегического планирования на текущую деятельность городской администрации мы посчитали затруднительным. Пока мы ограничиваемся «точечными» рекомендациями отдельным подразделениям.

Однако из этого вовсе не следует, что «административная машина» не участвует в реализации стратегического плана. Участвуют, но в других, специальных управленческих режимах. Один из них – режим подготовки и реализации целевых программ и концепций – мы уже описали выше. Другие опишем ниже.

6) «Проекты прорыва» и структуры развития. Выше мы уже обозначали, что задача стратегического планирования – найти уникальные способы качественного развития позиции города во внешней среде. Подобных результатов невозможно добиться во всех направлениях городского развития сразу, поэтому с неизбежностью выделяются некоторые приоритеты, на которых и концентрируются управленческие ресурсы. Более того, далеко не все из данных конкретных проектов можно спрогнозировать заранее, включив их в текст Стратегического плана – некоторые из них возникают позже и вроде бы спонтанно (однако за этой спонтанностью все равно находятся проработки стратегического планирования). Так, в качестве одной из ключевых идей проектного направления «новая экономика города» было обозначено «втягивание» на территорию крупных корпораций российского и международного уровня. Среди приоритетных направлений этого «втягивания» были обозначены промышленность строительных материалов и технологий, сервисная экономика (в т.ч. туризм), металлообработка и машиностроение, углубленная переработка лесных ресурсов.

За последний год в Петрозаводске начало реализовываться несколько масштабных проектов, реализующих задачу «втягивания» крупных корпораций. «Российские коммунальные сети», дочерняя компания РАО ЕЭС, в обмен на серьезную реструктуризацию долгов и инвестиции в ЖКХ примерным объемом 1 млрд рублей получила в долгосрочную аренду крупнейшие коммунальные предприятия города – «Водоканал», «Тепловые сети» и «Электрические сети». По аналогичной схеме концерн «Русские автобусы» (собственник заводов ПАЗ, ЛиАЗ, ГолАЗ и др.) подписал с администрацией города и правительством республики договор о реализации четырех инвестиционных программ общим объемом более 350 млн рублей. Крупный российский инвестор Р.Сафин начал строительство в Петрозаводске гостиницы международного класса (объем инвестиций – 20 млн долларов). Одна из центральных гостиниц города – «Северная» - передана в долгосрочную аренду «Интуристу», одной из крупнейших туристических компаний России. В обнародованной программе «Интуриста» - вложения в «Северную» объемом около 70 млн руб.  Началось строительство компьютерного гипермаркета лидера петербургского рынка компании «Кей» (стоимость проекта – 300 млн руб.), подала заявку на строительство гипермаркета другая крупная петербургская сеть - «Лента».

Очевидно, что направленность данных проектов не совсем совпадает с выделенными приоритетами. В тоже время, за каждым из этих проектов стоит своя история переговоров «первых лиц», деятельности специальных рабочих групп и закрепленных специалистов городской администрации. Режим проектной деятельности, когда все текущие дела отодвигаются на второй план, неизбежно сопровождает решение подобных задач. Поэтому может так оказаться, что успех «проектов прорыва», за которым, по нашему мнению, следует и успех реализации стратегических планов в целом, заключается не столько в стопроцентном предугадывании выигрышных направлений, сколько в организации специальную деятельность по поиску и запуску соответствующих разработанной идеологии проектов (найти лидеров и специалистов соответствующей квалификации, специальным образом организовать их деятельность и т.п.).  

Иногда для повышения готовности к реализации «проектов прорыва» «рядом» с официальными органами управления организуются специальные                    «структуры развития», призванные инициировать и поддерживать подобные проекты. Эти структуры могут носить форму «всеядных» агентств развития территории (данная тема была популярна лет пять назад, но потом интерес к ней почему-то упал) или иметь отраслевую специализацию, например, «центр развития образования». Условия эффективности подобных структур – вопрос отдельный, однако создание условий для поиска и реализации «проектов прорыва» в той или иной форме на повестке дня у официальных органов управления должно значиться. В Петрозаводске вопрос о создании территориальной структуры развития пока не ставится (частично ее функции выполнял Центр перспективного планирования, а теперь управление стратегического развития и общественных связей, хотя основную деятельность по поддержке «проектов прорыва» ведут мобильные межотраслевые группы специалистов мэрии, часть из которых затем переходят в образуемые под проекты новые структуры), хотя одна специализированная отраслевая структура – агентство культурного развития – возникла.    

Инструменты управления стратегическим развитием территории множественны, и перед нами не стояла задача предложить их  исчерпывающую модель. Чтобы говорить об устойчивом опыте реализации Стратегического плана, Петрозаводску необходимо еще два-три года (тем более что следующий год – предвыборный). Надеемся, что за это время совместными усилиями жизнь городов и регионов «после подготовки Стратегического плана» станет столь же отрефлексированной и методически понятной, как это удалось сделать с самим процессом стратегического планирования.