Предпосылки и логики разработки 

Стратегического плана развития города Петрозаводска

 

18 сентября  2003 года  Глава самоуправления г. Петрозаводска В.Н.Масляков подписал Распоряжение о разработке Стратегического плана развития города до 2010 года. С  формальной точки зрения, на российской карте «городов-стратегов» официально появилась еще одна точка. С неформальной, еще одна команда управленцев, ученых-проектировщиков и экспертов взялась связать ниточку из прошлого в будущее, внося свой вклад в огромную работу «новой сборки России». Несмотря на стремительный рост в последние 2-3 года «технологизирующих» разработок по стратегическому планированию развития территорий и регионов, каждая такая  работа будет оставаться  уникальной – такой же уникальной, какой является любая территория или регион, какой является сама Россия или какая-либо иная страна. Вообще, с нашей точки зрения, стратегическое планирование развития территорий должно считать своими родителями  две методологии – гуманитарную методологию «уникального случая» и инженерную методологию технологизации. Поэтому воздействие опыта  одного города на другие нужно рассматривать не только с точки зрения «подхвата» методов и способов, но и, выражаясь в духе М.М.Бахтина,  как дополнительный шанс в диалоге с уже случившимся опытом осмыслить свою собственную уникальность – не только с точки зрения индивидуальной конфигурации социально-экономических показателей, но и с точки зрения  построения самого процесса стратегического проектирования. Признание и поддержка любого опыта стратегического планирования как уникального – не менее важная задача ассоциации «городов-стратегов», чем стандартизация методик.

С точки зрения сопряжения уникального и типичного мы и предлагаем читателям  рассматривать представленные ниже материалы, накопленные в процессе подготовки Петрозаводска  к  активной стадии разработки Стратегического плана развития города. 

Исторические контексты разработки Стратегического плана Петрозаводска: события и персоны.

Несмотря на совсем недавно состоявшийся официальный старт разработки Стратегического плана развития города, Петрозаводск может опереться на достаточно серьезный внутренний опыт стратегического проектирования. Начало «новейшей истории» стратегического проектирования в городе можно отнести к лету 1997 года, когда по распоряжению бывшего тогда мэром города С.Л. Катанандова началась разработка «Концепции основных направлений развития Петрозаводска». Для этого был создан творческий коллектив, в который входили московские эксперты по территориальному развитию во главе с П.Г.Щедровицким (…), команда московских психологов – специалистов по созданию рефлексивно-сотворческих процессов во главе с С.Ю.Степановым (Е.З.Кремер, А.С.Сухоруков, И.В.Байер и др.) и представители карельской науки во главе с председателем президиума Карельского научного центра А.Ф.Титовым и директором республиканского Института экономики А.И.Шишкиным. В рамках этой работы во втором полугодии 1997 года в Администрации города было проведено два многодневных семинара, в которых приняли участие представители мэрии и крупнейших предприятий города. В результате был подготовлен документ «Концепция направлений развития г. Петрозаводска», который был одобрен и принят на мартовской сессии 1998 года депутатов Петрозаводского городского совета. 

 

В апреле 1998 года С.Л.Катанандов был избран Председателем Правительства Республики Карелия. Согласно республиканской Конституции, новый Председатель Правительства в течение полугода после избрания должен вынести на рассмотрение депутатов Законодательного Собрания Концепцию социально-экономического развития республики на предстоящие 4 года. Для решения этой задачи летом 1998 года был создан «временный творческий коллектив», который возглавил А.И.Шишкин, а научным руководителем стал А.Ф. Титов (в состав ВТК входили специалисты Института экономики РК М.В.Губанов, П.В.Дружинин, Т.В.Морозова, Е.Г.Немкович, декан экономического факультета ПетрГУ Акулов В.Б., специалисты правительства РК М.В.Никишина, Ю.В.Смирнов, О.В.Толстогузов, московский эксперт Е.З.Кремер). Со стороны Правительства РК проект курировал министр внешних связей В.А.Шлямин. В рамках разработки данного документа было проведено множество мероприятий, в том 3 многодневных семинара с министрами и специалистами Правительства РК и депутатами Законодательного Собрания (проводила семинары команда московских психологов под руководством С.Ю. Степанова). 10 февраля 1999 года депутаты Законодательного Собрания утвердили разработанную Концепцию социально-экономического развития Карелии до 2010 года «Возрождение Карелии».

В 2000-2001 гг. команда экспертов – представителей Петрозаводска и Карелии (А.Ф.Титов, А.И.Шишкин, О.В.Толстогузов, П.В.Дружинин, Е.Г.Немкович, В.А.Шлямин, В.Н.Суржиков, В.К.Соловов) приняла активное участие в разработке петербургским Центром стратегического развития «Северо-Запад» (П.Г.Щедровицкий, Ю.А.Перелыгин и др.) «Доктрины развития Северо-Запада России».

В 2002 году, после своего избрания на пост Главы Республики С.Л.Катанандов поставил задачу обновить текст Концепции развития республики и разработать соответствующую программу социально-экономического развития до 2006 года. Для этого вновь был создан временный творческий коллектив (А.Ф.Титов, А.И.Шишкин, О.В.Толстогузов, Е.Г.Немкович и др.).

Одновременно с 1999 года начались разработки программ развития районов республики. Так, представители Института экономики участвовали в разработке 4 подобных программ, и столько программ было подготовлено появившейся в 2000 году на базе петрозаводского филиала Санкт-Петербургской академии госслужбы командой экономистов (Т.В.Сачук и др.). Одновременно в 2002 году Министерство экономического развития РК (В.А.Шлямин, В.Н.Суржиков, В.К.Соловов и др.), опираясь на сделанный в  2001 году Министерством экономического развития России типовой макет программ социально-экономического развития региона  разработало типовой макет программы развития территории местного самоуправления. Однако Администрация Петрозаводска, руководившая городом до 2002 года, работы по стратегическому проектированию развития территории не проводила.   

Однако в силу формирования практически новой управленческой команды мэрии, непростых политических процессов (серьезно поменялся состав Законодательного Собрания республики, произошли кадровые изменения в Правительстве), серьезного осенне-зимнего кризиса в системе ЖКХ реальное начало работы над Стратегическим планом развития города до 2010 года  произошло только в начале лета 2003 года.

Организационные предпосылки разработки Стратегического плана развития Петрозаводска.

 

В конце апреля 2002 года новым Главой самоуправления  г.Петрозаводска избран В.Н.Масляков, до этого 3 года проработавший первым заместителем Председателя Правительства Республики Карелия. Работая в Правительстве республики, он принимал активное участие в разработке Концепции социально-экономического развития республики до 2010 года «Возрождение Карелии». Став мэром города, он пригласил на должность внештатного советника по вопросам стратегического развития территории А.Ф.Титова – Председателя Президиума Карельского научного центра, доктора биологических наук, возглавлявшего разработку республиканских документов стратегического развития, избранного весной 2003 года членом-корреспондентом Российской Академии наук; на аналогичную штатную должность был приглашен А.С.Сухоруков, кандидат психологических наук, с 1997 года принимавшего участие в проектах по разработке планов стратегического развития в архангельской области и Республике Карелия. Они создали в Администрации города небольшой неформальный «мозговой центр» (А.Ф.Титов; А.С.Сухоруков; О.В.Толстогузов, на тот момент заместитель председателя республиканского антимонопольного комитета; И.С. Гаврюшев, заместитель председателя комитета по экономике и финансам Администрации города; А.А. Максимов, заместитель председателя комитета по экономике и финансам Администрации города), который и начал работу по «заходу» на разработку стратегических перспектив города. Одним из содержательных оснований для этой работы стала «Концепция предвыборной программы», авторами которой были В.Н.Масляков, А.Ф.Титов, М.В.Никишина, О.В.Толстогузов, В.К.Соловов.

Период лето 2002 – лето 2003 г. можно рассматривать как подготовительный этап разворачивания процессов проектирования стратегического развития города. В рамках этого периода работа была организована в следующих формах:

а) периодические встречи «мозгового центра» (5 человек) с обсуждением вопросов развития территории и подготовкой аналитико-проектных записок (прошло около 15 встреч)

б) индивидуальное консультирование Главы самоуправления (примерно один раз в две недели), а также заместителей Главы самоуправления и начальников управлений

в) организация деятельности трех Рабочих групп при Администрации города – по развитию взаимодействия с общественными организациями (около 8 заседаний, ряд проектов), по социальному и экономическому развитию Петрозаводска (5 заседаний, консультации с Минэкономразвития РК), а также по развитию инноватики, проектирования и ресурсо-привлечения (4 заседания)

г) в рамках Рабочей группы по подготовке программы социального и экономического развития Петрозаводска был организован сбор объемной аналитической и прогнозной информации по макету, подготовленному Минэкономразвития РК для муниципальных образований – всего более 50 показателей за период с 1998 по 2006 гг.

д) 4 небольших семинара с управленческой командой Администрации города, посвященных вопросам командной работы в управлении городом 

е) участие в ряде мероприятий российского профессионального сообщества, занимающегося проектированием стратегического развития территорий и регионов (около 5 мероприятий)

ж) собственная аналитическая деятельность: проведен большой городской социологический опрос и серия фокус-групп, посвященные анализу общественного мнения относительно различных аспектов городской жизни; сделана попытка организации ряда аналитических групп, некоторые из которых начали сбор информации

з) подготовка, консультирование и реализация ряда «проектов развития» (международное сотрудничество Администрации города, «финансовые потоки в сфере ЖКХ», «реформирование общественного транспорта», «развитие взаимодействия школ города с родителями», «студенческий семинар», «Открытый университет развития города», проекты на базе Дома творчества №2 и детского фольклорного ансамбля «Крууга», проекты с ТОС и ТСЖ и др.)

и)  выстраивание и поддержка партнерских отношений с рядом крупных аналитических структур – Центром стратегических разработок «Северо-Запад» (участие в ряде исследований, нескольких семинарах, организация презентаций, индивидуальные консультации), Леонтьевским центром, Институтом экономики КНЦ РАН (подписан договор о сотрудничестве, проведена презентация Концепции развития республики), - а также с отдельными консультантами и экспертами 

к) консультации и включение специалистов администрации, занимающихся проектной деятельностью (около 8 человек),  в  ряд мероприятий

л) выступления в печати и СМИ (научная статья, несколько статей в газетах, выступление на ТВ и др.), в том числе и Главы самоуправления о предстоящей работе над Стратегией развития.

В августе 2003 года приступил к работе созданный в Администрации города Центр перспективного планирования (его возглавил А.С.Сухоруков). 17 сентября 2003 года состоялось первое заседание созданного при Центре перспективного планирования Аналитического совета (его возглавил А.Ф.Титов, а научным руководителем стал А.И.Шишкин). 18 сентября было подписано Распоряжение Главы самоуправления о разработке Стратегического плана развития города до 2010 года. 25 сентября было проведено первое заседание Координационного совета по разработке Стратегического плана, на котором была представлена программа разработки Стратегического плана (см. ниже). В координационный совет согласились войти депутат Государственной Думы В.Н.Пивненко, министр экономического развития РК А.В.Грищенков, депутаты Законодательного Собрания И.Р.Шегельман и А.А.Мазуровский, ректор Петрозаводского государственного университета В.Н.Васильев, директор Онежского тракторного завода К.В.Иванов, председатель Петрозаводского городского совета В.Г.Собинский, руководитель одной из наиболее интенсивно развивающихся бизнес-структур «СТК-сервис» О.Ю.Зобин, руководитель ассоциации экологических движений республики Д.С.Рыбаков и др. Возглавляет Координационный совет Глава самоуправления В.Н.Масляков.

 

Логики разработки Стратегического плана.

Одним из ключевых продуктов этапа подготовки к разработке  стратегического плана развития города должен стать ОРГПЛАН. Однако составление оргплана не является автоматической процедурой, поскольку, с нашей точки зрения, должна учитывать несколько логик. Мы специально употребляем это слово во множественном числе, стремясь таким образом  подчеркнуть сложный, системный характер процесса разработки Стратегического плана.     

Можно выделить 4 «логики», которые должен учитывать Оргплан:

а) «логика сложившегося на территории распределения ресурсов», которая учитывает сложившиеся на территории конфигурации политических, финансовых, управленческих, кадровых, организационных и иных необходимых для разработки и воплощения такого сложного системного продукта как «Стратегический план развития города».

б) «психологическая логика», связанная, с необходимостью организации серьезной мотивационно-смысловой работы всех ключевых участников разработки Стратегического плана по встраиванию в этот процесс, с прогнозированием и создании условий для конструктивной трансформации потенциальных конфликтов участников,  с задачами психологического обеспечения креативных (творческих и со-творческих) процессов  

в) «содержательная логика», связанная с особенностями социально-экономической ситуации территории, со сложившимся «проектным багажом» города,  с необходимостью опираться на складывающиеся стандарты такого рода документов

г) «законодательно-нормативная логика», связанная как с необходимостью юридически подкреплять процесс разработки Стратегического плана, закрепить отношения между его основными партнерами, а также с легитимизацией результатов работы.  

Прокомментируем каждую из данных составляющих подробнее, на материалах к Стратегическому плану Петрозаводска.

Логика сложившегося на территории распределения ресурсов. В отличие от недавних советских времен, когда «карта» распределения ресурсов в любом городе была  единой и понятной, сейчас ситуация резко поменялась. Каждый город можно  представить как «многополюсный мир», в котором есть несколько центров «концентрации ресурсов» (и далеко не все из них могут находиться на территории города). И каждый город в своей системе распределения ресурсов достаточно уникален, что обязательно должно учитываться при разработке Стратегического плана. Так, из анализа истории стратегического проектирования в Карелии понятно, что в Петрозаводске сосредоточены серьезные интеллектуальные и кадровые ресурсы, недостаточное включение которых в процесс разработки Стратегического плана города может привести к «блокированию» на уровне научно-экспертной элиты. Другой особенностью Петрозаводска и Карелии является высокая политизированность социально-экономической жизни – присутствует ярко выраженная оппозиция со своими финансовыми и информационными ресурсами, немалое число бизнесменов является депутатами городского Совета и Законодательного Собрания, в «бюджетной» сфере также есть лидеры-депутаты.  Это неизбежно придает немалой части взаимодействий политическую окраску, значит, при разработке и реализации Стратегического плана должна быть выражена политико-информационная составляющая (тем более что сама разработка проходит в «предвыборное» время). К другим «ресурсным» особенностям Петрозаводска нужно отнести относительно слабую представленность российского корпоративного капитала; серьезную степень концентрацию ресурсов в руках исполнительной власти республики; усиливающуюся роль Петрозаводска в республике (за последние 4 года его доля в доходности региона выросла с 30% до 55%); близость Петербурга, к которому тянется немалое число «ресурсных» потоков (отъезд молодежи, культурное тяготение и др.); близость Финляндии, к которой также тянутся «человеческие» ручейки и откуда активно транслируются северо-европейские стандарты общественной жизни; увеличивающуюся степень концентрации финансового бюджетного капитала в Москве.

Все это создает систему требований, которым должна отвечать разработка Стратегического плана:

а) должна быть выстроена система политической и информационной защиты процесса разработки и реализации Стратегического плана в условиях явно повышенной общественно-политической активности;

б) должна быть построена полномасштабная система включения в работу сложившихся профессиональных ресурсов в области стратегического проектирования;

в) свою максимальную сопричастность Стратегическому плану должны чувствовать другие уровни и ветви власти, поскольку они являются действительно серьезными «точками» концентрации ресурсов;

г) Стратегический план развития города должен «выводить» за пределы его административных границ, предлагая идеи «сопряженного развития» с крупными близкими «ресурсными центрами» - С.-Петербургом, Москвой, Финляндией (в каждом случае эти идеи могут быть своими, в зависимости от типов интересующих ресурсов).   

Психологическая логика. С психологической точки зрения, разработка и реализация Стратегического плана развития города – это серьезная инновация, тем более, если они носят реальный, а не формальный характер. А любая серьезная инновация  рождает очень сложную систему отношений – от фанатизма до тотального сопротивления – причем как на уровне отдельного человека, так и на уровне отношений между группами и организациями. В этой связи «психологическое сопровождение» процесса разработки Стратегического плана может оказаться достаточно серьезным фактором его успешности. Поскольку так сложилось, что благодаря активному участию с 1997 года в процессах стратегического проектирования на территории города и республики команды московских психологов под руководством  С.Ю.Степанова, разработчиков собственных направлений – «рефлексивной психологии сотворчества», «рефлексивной акмеологии» - накоплен определенный опыт в сфере «психологического сопровождения», он также становится ресурсом при разработке Стратегического плана развития города.

На первом этапе необходимо было организовать систему самоопределения руководителей Администрации города как на саму разработку Стратегического плана, так и на его отдельные параметры. Что касается первой задачи, то ее решение было существенно облегчено благодаря имеющемуся на территории опыту, а также сложившейся ранее системе персональных отношений, которая вылилась в систему индивидуальных консультаций. Что же касается тех или иных особенностей процесса разработки Стратегического плана, то  руководству города были представлены следующие параметры, отличающие различные сценарии друг от друга:

- по количеству и составу вовлеченных в процесс людей

а) «стратегия для управленческой команды» - в процессе разработки участвуют только ключевые фигуры Администрации города

б) «стратегия для бюджетного сектора» - участвует вся Администрация города, муниципальные предприятия и учреждения

в) «стратегия для власти» - Администрация города и депутаты Петросовета, Правительство республики и депутаты ЗС, представители федеральных уровней власти на территории города

г) «стратегия для всей территории» - представители всех уровней власти, действующего на территории бизнеса, общественных организаций, населения.

- по объему задач и временным затратам 

 

а) «блиц-криг» - в течение 2 месяцев, продуктом становится только Доктрина (декларация направлений развития города), без программных и проектных приложений

б) «экспресс» - к концу 2003 года, Стратегия и Программа социально-экономического развития (свод отраслевых программ), без больших системных проектов

в) «системный интенсив» - завершение работы над Стратегией, Программой и ключевыми системными проектами к июню 2004 года;

г) «стратегирование нон-стоп» - такая организация работы, которая предполагает после подготовки основных продуктов постоянную деятельность по проектам, мониторингу реализации стратегии, ее доработке.

- по способу организации работы

а) «административный», когда всю основную работу берет на себя структура Администрации города (Центр перспективного планирования)

б) «стратегия под ключ», когда находится внешний подрядчик, который берет на себя всю основную работу

в) «партнерский», когда на разных этапах и в разных направлениях на конкурсной основе ключевую роль берут на себя различные субъекты – эксперты, консалтинговые структуры и т.п. – при сохранении координирующей роли Администрации города

- по способу участия «первых лиц» Администрации города

а) «пиаровское» -  только в момент запуска и завершения работы

б) «концептуально-утверждающее» - утверждение структуры продуктов и  основных положений (тезисов), технических заданий в режиме закрытого от публики диалога с основными разработчиками

в) «максимальное и публичное участие» - активное включение во все этапы процесса, в том числе и в публичные (презентации, семинары и т.п.).

- по способу финансирования

 а) «минималистский», когда делается на ставка на административный ресурс и на «патриотическую» мотивацию участников

б) «бюджетный», когда необходимые договора заключаются через бюджет

в) «грантовый», когда ставка делается на привлечение средств разнообразных фондов (не местных)

г) «смешанный», когда задействуется весь возможный спектр финансовых инструментов – средства местных бизнесменов, фонды и иные «неместные» средства, бюджет.

Выбор среди представленных выше дилемм зависит, в первую очередь, от тех целей разработки Стратегии развития города, которые мы признаем ключевыми. Для самоопределения ряду ключевых фигур Администрации были предложены следующие формулировки целей:

 

• Разработка стратегии – это возможность улучшить общественно-политическую и информационную ситуацию в городе, имидж Администрации и Главы самоуправления за счет сближения с основными политическими силами (общественно-политический акцент)
• Разработка стратегии – это возможность улучшения работы управленческой команды Администрации за счет укрепления «стратегических горизонтов» каждого направления и профессионального роста членов команды (командно-управленческий акцент)
• Разработка стратегии – это возможность консолидации взглядов и планов всех основных участников социально-экономической и общественно-политической жизни города за счет их включения Администрацией города в содержательный диалог (мотивационно-содержательный акцент)
• Разработка стратегии – это возможность укрепления позиций Администрации города на республиканском и федеральном уровне, в международных связях, с представителями национального и транснационального бизнеса, экспертных сообществах (имиджево-презентационный акцент).

Разработка Стратегии способна достигать всех из перечисленных целей, однако перед началом работы необходимо договориться о порядке приоритетов целей, что будет серьезно влиять на выбор сценариев разработки

В результате, произошло  самоопределение Главы самоуправления на следующие принципы организации стратегического проектирования: 

- Стратегия развития города рассматривается, в первую очередь, как  консолидация усилий в процессе прояснения и согласования «образов будущего» основных субъектов социально-экономической и общественно-политической жизни города

 - Процесс разработки Стратегии развития города будет строиться как со-творческий, многоэтапный и цикличный, достаточно развернутый во времени, на принципах «широкого участия», открытый и публичный, прагматичный и результативный, с максимально включенным личным участием «первых лиц» Администрации города, с ключевой организационно-координирующей ролью Администрации города при одновременном широком привлечении партнеров, экспертов и консультантов, в соответствии с современными разработками и складывающимися требованиями профессионального сообщества.

Психологическое сопровождение уже собственно процесса разработки Стратегического плана предполагает включение профессиональных разработок в подготовку и воплощение конкретных событий – аналитических и проектных семинаров. Главные задачи используемых психологических подходов – это прогнозирование и трансформация потенциального сопротивления и конфликтности, создание благоприятной среды для коммуникации, создание условий для выработки творческих продуктов. Мы не будем сейчас вдаваться в конкретные способы решения каждой из данных задач, что требует отдельных публикаций, а лишь зафиксируем некоторые психологические феномены, с которыми мы сталкиваемся и предполагаем столкнуться в проводимых семинарах:

а) в отношении к разработке Стратегического плана у большинства участников преобладает негатив, поскольку это рассматривается либо как «пустая затея», которая не приведет к реальным результатам (поскольку уже накоплен соответствующий неудачный опыт), либо как чисто политико-информационная акция, предполагающая очередную манипуляцию. У чиновников Администрации города негатив может усиливаться благодаря ожидаемому увеличению их нагрузки и ответственности. Даже если к разработке Стратегического плана относятся и неплохо, то на уровне каждодневной рутины необходимость «выделить» на него свои временные и интеллектуальные ресурсы способна отодвигаться на будущее сколь угодно длительное время;

б) достаточно непростым является позиционирование сотрудников Центра перспективного планирования, поскольку по отношению к ним можно ожидать диапазон от полной передачи ответственности за содержание до ревностной «блокирования» со стороны других участников разработки Стратегического плана;

в) закрепились достаточно сильные стереотипы определенных осмыслений социально-экономической ситуации города, которые практически не имеют креативных перспектив – например, «местному самоуправлению не хватает денег», «плохо развиваются промышленные предприятия», «никто не платит налогов» и т.п.          

Содержательная логика.

В течение предыдущего года также велась работа по поиску содержательных оснований Стратегии развития города, итогом чего стали «НАЧАЛЬНЫЕ  СОДЕРЖАТЕЛЬНЫЕ  УСТАНОВКИ»:

В качестве первого тезиса необходимо зафиксировать, что меняются отношения города с «внешним миром»: уменьшается «развивающая» роль местного бюджета и увеличивается роль «небюджетных» (бизнес, банки и др.) и «внешних» ресурсов (вышестоящие бюджеты, инвестиции, средства фондов и др.) в развитии территории. Соответственно, город должен вступать в конкуренцию за ресурсы развития с другими городами и территориями Карелии, России, мира. Конкурентоспособность города в борьбе за различные ресурсы нуждается в специальном исследовании. Однако очевидно, что  все значимее становится «ресурсо-привлекающая» инфраструктура города (система политического лоббирования в вышестоящих бюджетах, инвестиционный и бизнес- климат, система работы с фондами, среда для «человеческого ресурса» и т.п.).

За последние годы городская власть в существенной степени утратила функцию стратегирования – лидирующую роль в определении долгосрочных приоритетов и их воплощении. В результате, свои «образы будущего» городу «навязывают» бизнесмены, вышестоящие органы власти и т.д. Сейчас функцию  «закоперщика» стратегирования Администрации необходимо себе возвращать, что является нашей прямой задачей. Конечно, делать это необходимо с учетом превращение города в «многополюсный мир», что накладывает новые требования к системе городского управления – она должна быть «стратегичной», «коммуникативной», «косвенной», «проектной» и т.п.

В «традиционном» для местного самоуправления России системном кризисе находится ряд отраслей городского хозяйства – жилищно-коммунальное хозяйство, общественный транспорт.    

Кроме этого, ряд серьезных современных вызовов «накопились» и в социально-гуманитарной сфере: необходимость уменьшения бюджетных обязательств, политизированность общественной жизни территории, низкое доверие между населением, властью и бизнесом, увеличение миграции, кризис института семьи, недостаточно активное гражданское общество и др.

В городе мало успешных и масштабных бизнес-проектов, не определены направления концентрации экономических усилий и желательная специализация территории.

Также очевидно, что бесперспективно рассматривать и планировать развитие территории только в ее административных границах. Очевидно, что планирование должно вестись в нескольких «горизонтах интересов», например: в рамках «бюджетного сектора» города, в рамках административных границ, в рамках интеграции с пригородными районами города, в рамках «туристического треугольника» Валаам-Кижи-Соловки, в географически и исторически естественном коридоре «Петрозаводск-Петербург», в «финансово-неизбежном» партнерстве с Москвой, в приграничном сотрудничестве с финнами, и др.      

Городские проблемы носят сложный системный характер,  следовательно, требуют сложной системы управленческих инструментов. С этой точки зрения можно выделить 3 типа управленческих инструментов:

а) инструменты прямого администрирования, в которые попадают прямые административные рычаги в виде муниципальных предприятий и бюджета. В первую очередь, могут использоваться для решения задач повышения благоустройства города и обеспечения социальных и гражданских прав горожан;

б) инструменты экономического проектирования, которые в нынешней ситуации имеют косвенный характер – увеличение благоприятности среды для предпринимательства и инвестиций, маркетинг территории и определение экономических приоритетов и др.

в) инструменты общественного партнерства, направленные на повышение активности гражданского общества и создание реального самоуправления.

Одним из первых результатов деятельности созданного в Администрации Петрозаводска Центра перспективного планирования стали предложения по СТРУКТУРЕ  ДОКУМЕНТА «Стратегия развития Петрозаводска до 2010 года»:

1. Введение: стратегическое планирование как фактор развития территории.
2. Вызовы, перед лицом которых находится город:

а) финансово-экономические вызовы (уменьшение бюджетной обеспеченности и экономической самостоятельности территории, др.)

б) социально-гуманитарные  вызовы (миграция, «барьеры недоверия», кризис института семьи  и  др.)

в) управленческие вызовы (системный кризис ряда отраслей городского хозяйства, кризис административного управления, реформа местного самоуправления и др.)

г) общественно-политические вызовы (усиление роли партийности, интенсификация политической борьбы, слабое гражданское общество и др.).

3. Анализ конкурентоспособности и ресурсы города:

а) конкурентоспособность основных петрозаводских промышленных предприятий

б) перспективы городских отраслей «внутреннего спроса» (сфера бытовых услуг, торговля и т.п.)

в) город в конкурентной борьбе за «внешние» ресурсы развития (туризм, федеральные программы, фонды и  т.п.)

г) «системные ресурсы развития территории» - человеческий капитал, имидж территории, общественный капитал и др.

4. Основные сценарии развития города
5. Миссия и принципы организации развития города
6. Цели, задачи и приоритеты развития
7. Общегородские и интегральные (неотраслевые) проекты развития
8. Отраслевые проекты развития
9. Критерии эффективности реализации стратегии
10. Система управления реализацией стратегии и мониторинга ее эффективности.

Данные содержательные разработки носят предварительный характер и будут перерабатываться в процессе деятельности Аналитического совета Центра перспективного планирования и Координационного совета по разработке Стратегического плана развития города.

Законодательно-нормативная логика.

Деятельность местного самоуправления, его взаимодействия с различными субъектами социально-экономической жизни в очень высокой степени регламентировано законодательством  различного  уровня, а также подвержено повышенному общественному вниманию. Все это требует особенно  внимательно  относиться  к нормативной стороне разработки Стратегического плана. Поскольку мы находимся лишь в начале этого пути, представим лишь некоторые размышления о его законодательно-нормативной логике.

1. Юридическое закрепление начальной части разработки Стратегического плана требует, в первую очередь, собственно Распоряжения Главы самоуправления о разработке Стратегического плана. Особой задачей является юридическое создание тех органов, которые специально создаются по данную задачу, а также закрепление их персонального состава – все это может быть сделано в рамках Распоряжения о разработке Стратегического плана или отдельно. Кроме этого, необходима фиксация «технических заданий» всем привлеченным экспертам и специалистам – это может быть осуществлено через индивидуальные  трудовые  соглашения.
2. На этапе собственно разработки данного документа какие-либо особые юридические документы не кажутся необходимыми. Однако важно фиксировать в протокольной форме все происходящие события, а также осуществлять промежуточный контроль деятельности – его результаты также лучше оформлять специально (например, в виде решения ключевых органов разработки Стратегического плана – в нашем случае Координационного совета).
3. Наибольшую сложность представляет легитимизация Стратегического плана, поскольку сам документ подобного  рода  нормативно  не  закреплен в федеральном и регионом законодательстве. Здесь видится возможным 2 пути:

- «косвенная  легитимизация» в форме «одобряющих» и «принимающих к сведению» формулировок со стороны иных ветвей и уровней власти, а также в виде «договоров о взаимодействии в рамках Стратегического  плана…»
- прямая легитимизация через дальнейшую разработку «Программы социально-экономического развития  территории…», которая может быть напрямую утверждена городским советом и региональным правительством. 

Организационный план разработки Стратегического плана развития Петрозаводска. В результате учета всех названных выше факторов нами разработан следующий ОРГПЛАН:

1) Этап создания управленческих, нормативных, организационных и иных ресурсных условий разработки Стратегического плана (подготовка необходимых нормативных документов, создание органов управления, планирование этапов и ключевых мероприятий), разработчиками которых станут специалисты Центра перспективного планирования. Необходимое время – август и сентябрь 2003 года.

2) Этап подготовки аналитических материалов «Петрозаводск: начало 21-го века», которые будут подготовлены созданным при Центре перспективного планирования Аналитическом советом и подразделениями Администрации города  Петрозаводска. Продуктом данной работы станет «электронная презентация», в которую будут включены результаты аналитической работы и предлагаемая структура документа «Стратегический план развития города…». Необходимое время – 2 месяца (15 сентября – 15 ноября 2003 года).

3) Этап представления собранных аналитических материалов «Петрозаводск: начало 21-го века» для ключевых городских сообществ и групп –

• представители Правительства Карелии и федеральных структур
• депутаты Петросовета
• депутаты Законодательного Собрания
• представители политических партий и общественных организаций
• представители научных, экспертных сообществ и ВУЗов
• представители муниципальных предприятий и учреждений
• представители городского бизнеса (ТПП, ассоциации и др.).

Форма проведения – система электронных презентаций и их обсуждение в виде семинаров. Результаты – включение вышеназванных групп в разработку Стратегии, обсуждение структуры документа, начало подготовки ключевыми группами своих предложений. Необходимое время –  2 месяца  (ноябрь, декабрь 2003 г.)

4) Этап подготовки ключевых положений Стратегического плана развития города – будет проводиться как созданным при Центре перспективного планирования Проектным советом, так и по желанию самостоятельно представителями ключевых городских сообществ. Необходимое время – месяц (декабрь 2003 г.).

5) Этап обсуждения ключевых принципов развития города – включает в себя представление и обсуждение ключевых положений документа. Форма – система из 2-3 «больших» семинаров, на которых присутствуют наиболее активные представители всех ключевых городских сообществ. Предполагаемые результаты – выделение ключевых принципов развития города, его миссии, целей и задач развития; увеличение консолидированности вовлеченных групп, появление ключевых проектов развития. Необходимое время – 2 месяца (январь-февраль 2004 г.)

6) Этап подготовки документа «Стратегия развития Петрозаводска до 2010 года» - необходимое время подготовки первой версии составляет месяц (март 2004 г.).

7) Этап презентации документа – в тех же группах, что и второй этап, в СМИ, а также представителям международного сообщества (города-побратимы и др.). Необходимые результаты – одобрение разработанного документа, обсуждение списка ключевых проектов, формирование проектных групп. Необходимое время – 2 месяца (апрель-май 2004 г.)

8) Этап легитимизации документа депутатами Петросовета, Законодательного Собрания, Правительством республики, Администрацией города. Необходимое время – июнь-сентябрь 2004 года. 

9) Этап подготовки, разворачивания и осуществления необходимых проектов – предполагает начало и продолжение на новом этапе деятельности специальных проектных групп, каждая из которых будет иметь свой круг участников, свои продукты и свои временные рамки. С июня 2004 года.

Одновременно с июня 2004 года Администрация города вернется к разработке Программы социально-экономического развития города.

 

Данный ОРГПЛАН был представлен Координационному совету 18 сентября 2003 года. Идет его реализация.

 

А.Ф.Титов, Председатель президиума Карельского научного центра, доктор биологических наук, член-корреспондент РАН

А.С.Сухоруков, начальник Центра перспективного планирования аппарата Администрации г. Петрозаводска, кандидат психологических наук