Программа «Муниципальная составляющая приоритетных национальных проектов и ее представление широкому кругу общественности»

Введение.

Программа «Муниципальная составляющая приоритетных национальных проектов и ее представление широкому кругу общественности» разработана в рамках проекта «От национальных проектов – к национальным идеям» программы «Стратегическое развитие крупных городов России в условиях реализации приоритетных национальных проектов» Фонда «Новая Евразия». Она разработана с целью повышения качества планирования и реализации муниципальных составляющих приоритетных национальных проектов, а также повышения их открытости для представителей общественности.

Особенностью программы является то, что по своей природе она не носит прямой образовательный характер. Сам предмет программы – муниципальные составляющие национальных проектов, - являются еще настолько не устоявшимися как по своему содержанию, так и по форме, что говорить пока о каком-либо принятом теоретическом осмыслении явно преждевременно. В то же время, муниципальные составляющие в таком осмыслении нуждаются - с одной стороны, реализация национальных проектов становится в России в последнее время одной из ключевых составляющих государственного управления; с другой стороны, ввиду большой идеологизированности национальных проектов и повышенного контроля за их реализацией возникает виртуальный мир административной отчетности, которая норовит заслонить и подменить реальное положение дел в этой сфере. Таким образом, рефлексия муниципальных составляющих национальных проектов необходима вдвойне – как в силу их молодости, так и в силу быстро появляющихся идеологических штампов. В подобных условиях данная программа может носить только пилотный, рефлексивно-инновационный характер, при котором участники находятся в ролях исследователей и проектировщиков собственной деятельности, а ведущий программы должен эффективно организовать подобную рефлексию. Таким образом, материалы каждого занятия приобретают дополнительную ценность, поскольку они носят не только методический, но и явно исследовательский характер.

Важно отметить, что программа «Муниципальная составляющая приоритетных национальных проектов и ее представление широкому кругу общественности» является частью проекта, мероприятия которого ее в существенной степени подкрепляют. Так, по окончании программы ее участниками станут участниками «Гражданского университета национальных проектов», на котором им предстоит выступать с презентациями итогов своей рефлексивно-проектировочной деятельности, пройти общественную экспертизу. После окончания «Гражданского университета» по трем национальным проектам будут созданы «фабрики мысли», которым предстоит подготовить рекомендации в муниципальные составляющие на 2008 год. Предполагается, что участники программы также войдут в состав экспертов «фабрик мысли». В свою очередь, рекомендации «фабрик мысли» хотя бы частично будут включены в муниципальные составляющие реализации национальных проектов в Петрозаводске на 2008 год, что даст возможность участникам программы заниматься их мониторингом.

Данная программа будет апробироваться в администрации г.Петрозавод-ска, ее участниками станут специалисты, которые занимаются обобщением материалов о ходе реализации приоритетных национальных проектов, принимают участие в планировании их муниципальных составляющих, а также занимаются вопросами взаимодействия с общественностью (всего 8 чел.). Общий объем программы составляет 32 часа. Они состоят из 8 еженедельных занятий по 3 часа и 1 часу выполнения домашних заданий к каждому занятию.

Содержание программы.

Приоритетные национальные проекты являются новым для России инструментом государственного управления. Их особая роль заключается не только в огромном объеме направляемых средств – они предполагают серьезные качественные отличия от таких сложившихся форм государственного инвестирования как целевые программы, адресные инвестиционные программы, бюджетные и внебюджетные фонды. В чем эти отличия? Очевидно, они задаются своим особым статусом «национальных», который предполагает выполнение кроме собственно административно-управленческих функций (объединение ресурсов всех уровней и ветвей власти на приоритетных, «прорывных» направлениях) еще и функций коммуникативных (создание новых каналов и сфер диалога власти с гражданским обществом) и идеологических (предъявление гражданам государственных приоритетов). Однако такой масштабный статус национальных проектов должен быть подтвержден не только номинально, но и на уровне используемых конкретных управленческих инструментов, причем на каждом уровне управления, от федерального до муниципального.

Муниципальная составляющая реализации приоритетных национальных проектов должна соответствовать следующим критериям:

а) на административно-управленческом уровне – иметь свой собственный предмет, границы, цель и полномочия;

б) на коммуникативном уровне – задавать новые форматы взаимодействия власти и гражданского общества при принятии решений;

в) на идеологическом уровне – интегрировать ценности национальных проектов, заданные федеральной властью, с собственными ценностями местного самоуправления.

Различное сочетание характеристик по данным критериям может быть объединено в три наиболее вероятных состояния муниципальной составляющей национальных проектов:

- «формальное», когда на муниципальном уровне происходит только обслуживание или полное копирование тех мероприятий национальных проектов, которые заданы на федеральном или региональном уровне; «формальным» данное состояние названо потому, что здесь, по сути, происходит отказ (возможно, вынужденный) муниципального управления от самостоятельных предмета, целей, действий; по сути, никакой «муниципальной составляющей» здесь нет;

- «хаотическое», когда на муниципальном уровне формируется собственный предмет управления, используются оригинальные мероприятия (инструменты), однако они появляются по принципу «лишь бы побольше», без идеологической увязки как с замыслом национальных проектов на федеральном уровне, так и с особыми задачами местного самоуправления;

- «со-творческое», когда формирование муниципальной составляющей носит креативный характер, создающий оригинальные мероприятия, идеологически увязанные и с замыслом национальных проектов на федераль-ном уровне, и с особыми задачами местного самоуправления.

На коммуникативном уровне, по способам принятия решений в сфере муниципальной составляющей национальных проектов необходимо различать две тенденции: административную, не предполагающую или сводящую к формальному минимуму участие в принятии решений представителей гражданского общества (общественников, экспертов) и интегративную, наоборот, максимально расширяющую подобное участие.

На идеологическом уровне необходимо различать собственно идеологию каждого национального проекта (доступность, равенство возможностей и т.д.), а также идеологию национальных проектов в целом. В последнем случае возможно предложить следующие модели реализации приоритетных национальных проектов:

- патерналистскую, когда для власти главными ценностями является материальная защищенность, безопасность жителей в обмен на их политическую лояльность. Здесь главными инструментами становятся вложения в материальные условия жизни и государственный PR;

- субсидиарную, когда ставка делается на взаимодействие власти и граждан, а главными ценностями является самореализация людей и партнерство. Главными инструментами является внедрение механизмов со-финансирования (ипотека и др.) и поощрения сильных.

Проектирование муниципальной составляющей национальных проектов обязательно должно включать в себя элементы прогнозирования ожиданий общественности и населения, а также навыки выстраивания диалога с ними. Для этого существуют различные методики, в рамках программы будет использована методика сценарирования, разработанная в рамках школы рефлексивной психологии сотворчества и рефлексивной акмеологии. Она включает в себя построение вместе с участниками программы следующих элементов – ценностей и смыслов, целей и задач, проблем и конфликтов, ресурсов, содержания, культурных аналогов (символов), этапов взаимодействия, сценария взаимодействия, временных и пространственных решений.

Также в программе будут использоваться материалы Концепции «Петрозаводск – соуправляемая территория» (см. Приложение 1) и результаты городского социологического опроса (см. Приложение 2).

Формы программы.

Рефлексивно-проектировочный характер программы предполагает наряду с мини-лекционными формами использование разнообразных активных диалоговых форм занятий, как-то круговые опросы по методу полилога (наращивание содержания без критики и повторов), анализ и внедрение ожиданий (совместное планирование занятий), самостоятельная подготовка презентаций, рефлексивная диагностика (диагностика с моментальным совместным анализом результатов), шерринги чувств (диагностика эмоциональной сферы), образная рефлексия (диагностика с использованием ассоциаций и символов) и т.п.

Общие цели программы.

В обобщенном виде цели программы таковы:

- рефлексия сложившейся практики планирования муниципальной составляющей приоритетных национальных проектов в г.Петрозаводске, повышение его качества

- развитие субъектной позиции представителей администрации г.Петрозаводска по отношению к муниципальной составляющей национальных проектов (смещение от формального и хаотического состояния к со-творческому)

- повышение открытости муниципальной составляющей национальных проектов для представителей общественности

- появление у представителей администрации города дополнительных навыков выстраивания диалога с общественностью.

Сценарии занятий.

Занятие №1.

Вводное слово: устное представление проекта и программы, раздача материалов о проекте (см. Приложение 1), ответы на вопросы участников.

Индивидуальная письменная диагностика по методу незаконченных предложений: «Приоритетные национальные проекты – это …»

Мини-лекция: «Национальные проекты как особый управленческий инструмент»

Опрос «Организация Вашей деятельности по сопровождению приоритетных национальных проектов»

Шерринг чувств по итогам встречи

Домашнее задание: подготовить представления муниципальных составляющих по каждому из национальных проектов в сравнении с региональной и федеральной составляющими

Занятие №2

Вводное слово: акцент на рефлексивно-инновационные, а не на обучающие элементы программы

Индивидуальная письменная диагностика – выявление образов-ассоциаций на приоритетные национальные проекты

Представление каждым участником своего образа-ассоциации, их анализ и обобщение

Мини-лекция: «Выявление предмета, границ, цели и инструментов управления»

Презентации участниками муниципальных составляющих по каждому из национальных проектов в сравнении с региональной и федеральной составляющими

Ответы на вопросы, обобщение материала

Домашнее задание: по каждому из национальных проектов подготовить представления систем муниципального управления реализацией национальных проектов с точки зрения участия общественности в принятии решений.

Занятие №3

Диагностика: лучшая практика общественного участия в принятии решений (из опыта участников программы)

Мини-лекция: результаты анализа общественного участия в принятии решений на муниципальном уровне г.Петрозаводска, раздача материалов Концепции «Петрозаводск – соуправляемая территория» (см. Приложение 2)

Опрос: об общественном участии в системе муниципального управления реализацией национальных проектов

Обобщение: о возможностях расширения общественного участия в управлении реализацией национальных проектов

Шерринг чувств

Домашнее задание: найти тексты, в которых обозначена миссия (главная цель) каждого из национальных проектов; подготовить представление идеологии муниципальной составляющей по своему национальному проекту.

Занятие №4

Мини-лекция: Патерналистская и субсидиарная модели

Опрос: сравнительное представление миссии и идеологии муниципаль-ной составляющей по своему национальному проекту

Обобщение: совместное выявление направлений дополнительных инициатив в рамках реализации национальных проектов с точки зрения «идеологической недостаточности»

Домашнее задание: поиск и обобщение социологических данных о реализации национальных проектов

Занятие №5

Вводное слово: о прогнозе ожиданий как важном психологическом методе

Опрос: прогнозирование данных социологического опроса

Мини-лекция: представление данных социологического опроса горожан по поводу отношения к реализации национальных проектов в марте 2007 года, раздача материалов (см. Приложение 3)

Домашнее задание: разработка предложений в детализированный социологический опрос горожан по поводу их реальных и потенциальных ролей в рамках национальных проектов

Занятие №6

Вводное слово: О методике сценарирования

Опросы в рамках методики сценарирования: ценности и смыслы, цели и задачи, проблемы и конфликты, ресурсы, содержание

Домашнее задание: поиск образов-ассоциаций по итогам прошедших этапов сценарирования

Занятие №7

Вводное слово: представление итогов предыдущего занятия

Опросы в рамках методики сценарирования: культурные аналоги (образы-ассоциации), этапы взаимодействия с представителями общественности, события, пространство и время

Домашнее задание: подбор материалов по реализации муниципальной составляющей национальных проектов, соответствующих спланированным во время сценарирования мероприятиям

Занятие №8

Вводное слово: представление итогов сценарирования

Индивидуальная письменная диагностика по методу незаконченных предложений: «Приоритетные национальные проекты – это …»

Опрос: представление материалов по реализации муниципальной составляющей национальных проектов, соответствующих спланированным во время сценарирования мероприятиям

Обсуждение: выделение главного, подготовка структуры презентации

Индивидуальная работа: начало подготовки презентации

Домашнее задание: доработка презентаций муниципальной составляющей каждого национального проекта широкому кругу общественности.

Приложение 1

ПЕТРОЗАВОДСК ВОШЕЛ В ЧИСЛО ПОБЕДИТЕЛЕЙ

ФЕДЕРАЛЬНОГО КОНКУРСА

В марте 2007 года Фонд «Новая Евразия» подвел итоги федерального конкурса заявок на участие в программе «Стратегическое развитие крупных городов России в условиях реализации приоритетных национальных проектов», который был организован при поддержке Министерства регионального развития РФ. Участвовали в конкурсе 60 городов, по итогам тайного рейтингового голосования экспертов проектная заявка от Петрозаводска, названная «От национальных проектов – к национальным идеям», заняла третье место. Таким образом, Петрозаводск вместе с городами Красноярск, Казань, Омск, Пенза и Чебоксары вошел в число победителей конкурса и получит средства Фонда «Новая Евразия» на реализацию проекта.

Проектная заявка была подготовлена Фондом «Новое измерение» при поддержке Администрации г.Петрозаводска. Целью проекта является поиск и апробация механизмов координации крупных федеральных (региональных, местных) программ стратегического развития, к которым можно отнести реализацию приоритетных национальных проектов, с личными или семейными стратегиями населения. Только при условии опоры на активную деятельность населения программы стратегического развития способны стать фактором ощутимых изменений.

Реализация проекта «От национальных проектов – к национальным идеям» началась в конце мая 2007 года и продлится до конца февраля 2008 года. В его рамках запланированы такие мероприятия как проведение трехдневного «Гражданского университета национальных проектов», организация экспертных «фабрик мысли», рефлексивно-проектная программа для сотрудников администрации города, социологические исследования отношений населения Петрозаводска к реализации национальных проектов и др. В качестве итогов реализации проекта будет разработана программа мероприятий, которая войдет в муниципальную составляющую реализации приоритетных национальных проектов в г.Петрозаводске 2008 года, а также апробированы механизмы расширения общественного участия в данных процессах. Кроме этого, в рамках программы «Стратегическое развитие крупных городов России в условиях реализации приоритетных национальных проектов» Петрозаводск получит возможность подготовить и представить заявки на развитие своей социальной инфраструктуры ряду крупных европейских инвесторов. В случае успешной реализации проекта «От национальных проектов – к национальным идеям» Петрозаводск станет одним из опорных городов России, которые получат крупное федеральное финансирование на продвижение в городском местном самоуправлении РФ современных методов стратегического развития.

В конце мае создана Рабочая группа администрации г.Петрозаводска по реализации проекта под руководством первого заместителя Главы самоуправления А.И.Булдакова и муниципальная команда реализации проекта, состоялась пресс-конференция и стартовый семинар. В муниципальную команду проекта входят: Е.Н.Лунина (руководитель проекта, президент Фонда «Новое измерение»), А.С.Сухоруков (научный руководитель проекта), В.А.Мешко (администратор проекта, специалист отдела внешних связей администрации г.Петрозаводска), О.В.Толстогузов (заместитель директора Института экономики КНЦ РАН), О.Г.Лексунов (руководитель создаваемого петрозаводского филиала клиники «Микрохирургия глаза») Ф.М.Фадеева (начальник отдела по связям с общественностью администрации г.Петрозаводска), Е.Н.Герасимова (заместитель директора лицея №1), Е.А.Раевская (заместитель директора Дворца творчества детей и юношества) и ряд других специалистов и экспертов.

Все интересующие вас вопросы можно задать по электронному адресу suhorand@mail.ru

Будем рады сотрудничеству!

Приложение 2

 

Проект Концепции

«Петрозаводск – соуправляемая территория»

 

Неуловимым ценностям гражданского общества, гражданского образования, местного самоуправления, толерантности и др. посвящается…

 

ВВЕДЕНИЕ. Внимание к развитию гражданских инициатив горожан и процессов общественного участия в управлении городом для Петрозаводска, столицы Республики Карелия, актуально по нескольким причинам. Как центр региона (в городе проживает почти треть населения Карелии), Петрозаводск оказывается в роли лидера реализации проектов в области развития гражданского общества, поскольку именно здесь сосредоточено большинство общественных организаций республики. Перед городом, как территорией местного самоуправления, в контексте вступления в силу нового Закона о местном самоуправлении стоит задача развивать формы вовлечения граждан в решение местных проблем. Наконец, геополитическое положение Карелии, граничащей с Финляндией, членом Евросоюза, предопределяет интенсивное знакомство горожан с развитыми демократическими формами общественной жизни, что формирует качественно иные ожидания и от процессов, происходящих в своем городе и регионе.

Все это способствует тому, что в Петрозаводске реализовано немало самых разнообразных проектов, связанных с развитием гражданской активности и взаимодействием с общественностью – таких как «Права человека начинаются в школе», «Электронная сеть карельской молодежи», создание Совета неправительственных организаций при Законодательном Собрании Карелии и др. Неудивительно внимание к данной теме и в рамках подготовки Стратегического плана развития Петрозаводска до 2010 года, разработанного в 2003-2004 гг., в котором ставится задача превращения Петрозаводска в один из гуманитарных центров России. В реестр необходимых ключевых городских программных документов Стратегического плана включены концепции «Петрозаводск – соуправляемая территория», «Петрозаводск – территория толерантности» и ряд других. Первая из них особенно важна, поскольку именно здесь предполагается определить ключевые способы общественного развития города.

Использование непривычного термина «со-управление» вызвано необходимостью объединить единым подходом и вопросы развития местного самоуправления, и вопросы развития гражданского общества, и вопросы социального партнерства, и ряд близких вопросов (например, политического участия), поскольку их объединяет проблематика эффективности форм участия граждан и организаций в решении общественно-значимых вопросов территориального развития. Термин «со-управление» подчеркивает, во-первых, принципиальную множественность субъектов, без участия которых невозможно качественное решение подавляющего большинства носящих общественный характер проблем. Во-вторых, соответственно, подобные явления необходимо анализировать во всей целостности этого процесса, что называется, от замысла до принятия решений и их реализации, не ограничиваясь какими-либо отдельными элементами, такими как общественные слушания или др. Рассмотрение Петрозаводска как «со-управляемой территории» позволяет ставить вопросы об эффективности участия граждан и организаций в решении общественно-значимых вопросов. Статус же «концепции» обусловлен необходимостью на первом этапе систематизировать накопленный в этой широкой области опыт, проанализировать складывающиеся тенденции и наметить приоритеты, после чего только переходить к определению программных мероприятий.

ОПИСАНИЕ ПРОБЛЕМЫ И КЛЮЧЕВАЯ ЦЕЛЬ КОНЦЕПЦИИ. Необходимость решения множества стратегически важных для города задач предполагает высокий уровень гражданской и общественной активности, а также консолидацию усилий различных городских сообществ и власти. К сожалению, социологические опросы фиксируют накопившийся в обществе достаточно высокий уровень недоверия (представителям власти доверяют не больше 30% населения, бизнеса – 20%). Сравнение различных показателей общественной активности показывает, что ее уровень в Петрозаводске, будучи на уровне ведущих городов России, примерно от 2 до 4 раз ниже, чем в соседних странах Северной Европы. Таким образом, среда взаимодействия городских сообществ, власти и бизнеса на данный момент оказывается существенно менее готовой к со-управлению чем необходимо для решения задач стратегического развития Петрозаводска. Соответственно, ключевой целью данной концепции является обозначение путей и способов повышения продуктивности и эффективности данной среды.

АНАЛИЗ СИТУАЦИИ. Для того, чтобы в целом увидеть сложившуюся ситуацию с участием горожан в со-управлении городом, выделим следующие ее уровни:

а) общественный интерес – уровень внимания, которые горожане направляют на происходящие значимые для города события. Общественный интерес можно считать минимальным необходимым условием для участия в со-управлении, поскольку при его отсутствии невозможно говорить о более сложных процессах;

б) общественное участие – сложившийся уровень ситуативного участия горожан в решении ряда касающихся их напрямую вопросов городской жизни. В данном случае речь идет о том уровне участия в со-управлении, которая возникает в случае прямой актуальности какого-либо вопроса для жизни горожан и исчезает при исчезновении личной актуальности вопроса. Например, хождение детей в школу предполагает определенное родительское участие в жизни класса или школы, решение вопросов о выборе управляющей организации для обслуживания конкретного дома предполагает участие в собрании жильцов и т.п.;

в) общественная деятельность – в отличие от общественного участия, в данном случае речь идет об устойчивой форме участия людей в решении значимых вопросах, которая имеет свое организационное оформление – например, членство в общественной организации;

г) общественный диалог – это сложившиеся формы и механизмы участия представителей местных сообществ в принятии значимых для жизни территории решений. Он включает в себя как всевозможные общественные консультативные органы «при власти» (советы, комиссии, рабочие группы и т.п.), так и специально организуемые с участием общественности мероприятия (референдумы, слушания, экспертизы и т.п.);

д) общественное партнерство – является самой мощной формой общественного со-управления, поскольку в данном случае речь идет не только о принятии участия в выработке решений, но и о высоком уровне действенного объединения ресурсов ключевых сообществ, представляющих власть, бизнес и общество. К этому уровню можно отнести формы социального заказа, социальное партнерство, частно-общественное партнерство и др.

По сути, данные уровни можно представить как «пирамиду со-управления», поскольку каждый последующий уровень, опираясь на результаты предыдущего, представляет собой более сложный и, поэтому, менее массовый инструмент со-управления. В тоже время, кроме анализа по уровням, данная модель дает возможность оценивать каждую конкретную содержательную область городской жизни (образование, ЖКХ или какие-либо более дробные деления) с точки зрения уровня сложившихся механизмов со-управления.

Использование представленной модели при анализе многочисленных и разрозненных данных об участии сообществ в жизни территории, которые мы проведем ниже на примере Петрозаводска, позволит не только получить целостное представление о развитии общественной активности, но и наметить перспективные направления повышения ее качества и эффективности.

Петрозаводск: общественный интерес. Как уже было отмечено выше, общественный интерес является базовым уровнем для всех форм участия в со-управлении территорией, поскольку он показывает тот уровень внимания, который горожане направляют (или готовы направлять) на местные события. Социологические данные мая 2005 года показывают следующее. О том, что они интересуются событиями, происходящими вокруг них, заявляют 90% горожан. Поскольку реакция на происходящее вокруг является базовой функцией человеческой психики, остальные 10% можно объяснить как долю горожан, которые принципиально не интересуются именно местными событиями. Подтверждение данной интерпретации можно найти в других данных: 10% опрошенных заявляют о том, что они никогда не смотрят карельское телевидение, 12% не слушают карельского радио, 7,5% не читают газет. Психологическое объяснение этим цифрам может заключаться в том, что ситуацию в Петрозаводске можно считать зависимой, в первую очередь, от событий, происходящих в Москве. Так, 20,4% горожан считают, что в наибольшее влияние на социально-экономическое положение города имеет Президент РФ, 13,3% - Правительство РФ и 8,4% - ГосДума.

Анализируя аудитории республиканских и городских СМИ, можно отметить, что из 90% интересующихся местными событиями осознанную информационную активность по отношению к местным событиям проявляют от 35% до 45% горожан – это те, кто постоянно смотрит карельское телевидение, подписывается на газеты или покупает их в киоске. Информационная активность остальных носит скорее ситуативный характер – они редко смотрят местное телевидение, а читают скорее бесплатные газеты (те, которые «сами» попадают в дом).

Таким образом, на уровне общественного интереса можно выделить следующие группы горожан: 90% интересуются местными событиями, из которых примерно половина (45%) делают это осознанно и постоянно, а другую половину можно считать «пассивно-интересующимися» - то есть готовыми воспринять информацию, но не ищущими ее специально. Видимо, именно представители первой группы являются теми, кто готов к более сложным формам своего участия в городской жизни.

Петрозаводск: общественное участие. На этом уровне речь идет уже об участии горожан в решении общественных проблем – правда, участии ситуативном (или неустойчивом), вызванным возникшей прямой актуальностью, прагматическим смыслом данных проблем в собственной жизни. Список примеров общественного участия достаточно широк, и каждый из них имеет свою специфику. Мы ограничимся теми сферами, по которым собрана статистика – политическим участием петрозаводчан, участием родителей в школьной жизни, а также совсем недавно возникшей формой – участием в управлении своими домами.

Наиболее очевидной и устоявшейся формой участия горожан в управлении является реализация ими своих политических прав, в первую очередь, участие в выборах. О том, насколько и как жители Петрозаводска пользуются своими политическими правами, можно судить по явке на избирательные участки.

Явка горожан на избирательные участки коррелирует с уровнем выборов – в среднем, она последовательно убывает от более высокого уровня выборов к более низким:

• выборы Президента РФ в 2004 году – явка 56%

• выборы депутатов Государственной Думы в 2003 году – 52%

• выборы Главы Республики в 2002 году – 50,13%

• выборы Главы самоуправления в 2002 году (проводились вместе с выборами Главы Республики и депутатов Законодательного Собрания) – 49,76%

• выборы депутатов Законодательного Собрания РК в 2002 году – на разных избирательных участках от 43,35% до 56,96%

• выборы депутатов Петросовета в 2004 г. – на разных избирательных участках от 10% до 39% (в среднем, около 23%).

Таким образом, имеющие прямое отношение к жизни города уровни политических выборов мобилизуют от 10% до 50% горожан.

Участие родителей в школьной жизни является одной из самых традиционных форм общественного участия, характерной еще для времен Советского Союза. Современные данные по участию петрозаводских родителей в школьной жизни были получены благодаря репрезентативному опросу, проведенному карельским Фондом развития образования в рамках совместного с Финляндией проекта «Развитие сотрудничества между родителями, школами и местным самоуправлением в Республике Карелия» в марте 2005 года. Согласно результатам опроса, 45% родителей ходят в школу не реже раза в месяц (за формальный уровень участия был принят ответ «не реже одного раза в четверть», то есть только на плановые родительские собрания), различные вопросы школьной жизни с руководством школы готовы обсуждать от 30% до 44% родителей, а 13,5% - готовы стать членом Школьных советов.

Наоборот, участие в управлении домом – это одна из самых «молодых» форм общественного участия, получившая свое нормативное закрепление в конце 2004 года в новом российском Жилищным кодексе. О своем желании участвовать в управлении собственным домом в мае 2005 года заявило 30,5% участников городского социологического опроса.

Обобщая все эти данные, можно оценить, что настроены пользоваться различными формами общественного участия от 20% до 30% горожан, еще от 30% до 40% горожан могут быть вовлечены в общественное участие при особых условиях (при значимых, масштабных событиях). В то же время, около 40% жителей Петрозаводска можно отнести к «устойчивому пассиву» - вероятность их участия в решении значимых вопросов городской жизни невелика.

Объяснить, почему столь большие группы горожан выбирают общественную пассивность, помогут данные двухлетнего мониторинга (2002-2003 гг.) настроений горожан:

- в описаниях горожанами своих настроений преобладают негативные характеристики – «беспокойство» устойчиво занимает в этом списке первое место (31,2%), далее следуют «пассивность» (19,2%), «злость» и «активность» (по 17,9%), «апатия» (16,2%);

- преобладание недоверия по отношению к другим социальным группам – 72,8% горожан уверены, что бизнесмены заботятся прежде всего о себе, а не о городе (несправедливо высокими доходы большинства богатых людей Карелии считают 79% жителей Петрозаводска – данные 2002 года); уровень положительных оценок местного и регионального уровня власти не превышают 30%.

За этими цифрами стоят атомизация и негативизация общественного сознания, ставшие одним из итогов 15 «смутных лет» трансформации государственного строя. Эти феномены психологически достаточно легко объяснимы - выживать (а именно в такую ситуацию попало большинство населения России в начале 90-х годов) действительно легче поодиночке. Остроту этим процессам добавляло и то, что предыдущий период характеризовался, наоборот, повышенной ролью общественных ценностей (в немалой степени, искусственной).

Петрозаводск: общественная деятельность. Как мы уже отмечали выше, в отличие от общественного участия, в случае общественной деятельности речь идет об устойчивой форме участия людей в решении значимых вопросах. На данном уровне уже появляется организационное оформление общественной активности людей – чаще всего, в виде членства в общественной организации. Городской социологический опрос 2005 года показал, что в деятельности общественных организаций принимают участие 8% горожан, из которых больше всего – 4% - в деятельности профессиональных организаций (профсоюзов). Рейтинг популярности других общественных объединений выглядит следующим образом:

творческие – 1,3%

политические – 1,1%

жилищные – 1,1%

молодежные –0,8%

научные – 0,8%

экологические –0,6%

женские – 0,4%.

О своей готовности участвовать в подобной деятельности в будущем заявило почти в 2 раза больше - 15,8% горожан. По сравнению с нынешней ситуацией, наибольшим потенциалом роста числа активистов обладают жилищные организации (готовы присоединиться дополнительно 3,1% горожан), экологические (+2,8%), творческие (+2,7%), молодежные (+2,6%), женские (+2,5%), научные (+1,3%), политические (+1,2%), профессиональные (+0,4%). Эти цифры демонстрируют определенную смену общественных приоритетов, вызванную как новым этапом развития общества (этим можно объяснить потенциальный рост популярности экологических, молодежных и женских организаций), так и серьезными изменениями в законодательной базе (жилищные, политические организации). В тоже время, чтобы наметившийся потенциал воплотить в реальную общественную деятельность, необходимо решить ряд проблем. В процессе проведения осенью 2003 года социологического опроса, посвященного направлениям стратегического развития города, среди проблем взаимодействия населения с общественными организация на первое место респонденты поставили неумение населения обращаться к их ресурсам (31,2%), далее шла незаинтересованность граждан в решении общественных проблем (18%), отсутствие общих позиций населения и общественных организаций (15,8%), отсутствие информации об общественных организациях (14,3%) и их низкая активность (12,8%).

Как мы видим из данного списка, проблемы «слабой инфраструктуры» общественных организаций (отсутствие общих позиций с населением, низкая активность), характерные для российского общества конца 90-х годов, не являются сейчас самыми острыми (быть может, за исключением молодых жилищных организаций). Более актуальны мотивационные (пассивность, безразличие горожан) и технологические (неумение обращаться к ресурсам общественных организаций, недостаток информации и др.) проблемы, которые и могут определять «повестку дня» развития общественной деятельности на ближайший период.

Петрозаводск: общественный диалог. По сути, в данной концепции общественный диалог рассматривается непосредственно как сложившиеся формы и инструменты участия территориальных сообществ в принятии властью значимых для жизни территории решений. Именно данный аспект общественного со-управления становится сейчас приоритетным в различных проектах развития гражданского общества, реализуемых в России. Развитие механизмов диалога с властью, безусловно, имеет важнейшее значение для оценки продвижения России по пути развития демократических институтов. Однако необходимо все же учитывать, что это является хотя одним из вершинных, но все же не самодостаточным явлением; развитие общественного диалога напрямую зависит от развития предыдущих выделенных уровней со-управления. Так, немаловажным фактором общественного диалога является структурированность сообществ – интенсивность коммуникаций между ними, наличие ассоциативных структур и признанных лидеров (экспертов). Если территориальное общество аморфно, его структуры не включены в общение друг с другом или находятся в состоянии конфликта, а лидеры не имеют реального общественного веса – то даже наличие самых демократических процедур принятия властью решений не сможет свидетельствовать о реальном развитии гражданского общества. Так что готовность к общественному диалогу на любой конкретной территории необходимо рассматривать с двух сторон – со стороны сообществ и со стороны власти.

В целом, деятельность сообществ Петрозаводска можно оценить как достаточно структурированную. Созданы и активно действуют ряд ассоциаций общественных организаций – такие как «Союз детских и молодежных организаций Карелии», «Совет ветеранов Петрозаводска», «Совет женщин города Петрозаводска», «Ассоциация зеленых Карелии», недавно были созданы ассоциации общественных организаций инвалидов, а также представителей территориального общественного самоуправления («Горожане и дом»). С каждым годом становится все больше профессиональных ассоциаций. В то же время, нельзя скрывать и обратные тенденции среди ряда общественных организаций – к высокому уровню закрытости и автономии друг от друга, готовность скорее к конфронтации или конкуренции, нежели к консолидации. Об этом говорят и трудности со сбором ряда информации, и дублирование ряда реализуемых проектов.

Несколько по-другому строится взаимодействие в среде бизнеса. Их официальные объединения – карельский Союз работодателей, карельский Союз промышленников и предпринимателей, республиканская Торгово-промышленная палата - в городском общественном пространстве активно своих позиций по поводу значимых проблем чаще всего не заявляют, сосредоточившись на реализации более узких, хотя и весьма стратегически значимых проектов (таких как внедрение международных стандартов качества и др.). В то же время, представители действующего на территории Петрозаводска бизнеса успешно освоили иные способы представления групповых интересов – своими «бизнес-командами» они успешно участвуют в выборах как республиканской, так и местной законодательной власти, формируя весьма солидное лобби. Среди таких бизнесменов-политиков есть ряд фигур, которые, кроме определенного политического веса, имеют и сильное влияние на некоторые региональные СМИ. Проблемой в такой системе представительства бизнес-интересов заключается в стремлении к ее неофициальному характеру.

В целом, достаточно высокий уровень структурированности сообществ в Петрозаводске является серьезным вызовом местной власти, перед которой стоит задача удерживать и развивать соответствующие по своей мощности формы и инструменты диалога с местными сообществами. Рассмотрим накопленный в столице Карелии опыт общественного диалога, для удобства разбив его по основным «отраслям» городского управления.

Среднее образование в последние годы является одной из самых интенсивно реформируемых отраслей. Ряд государственных нововведений и экспериментов в среднем образовании – передача финансирования на региональный уровень, введение Единого государственного экзамена, введение профильного образования и др. – не могли ни вызвать серьезной общественной дискуссии. Но велась данная дискуссия, в основном, профессионалами на текущих или оперативных мероприятиях сообщества педагогов и управленцев образования, а также в СМИ. Что касается постоянных форм общественного диалога, то диалог с родителями осуществляется, в основном, на базе образовательных учреждений. Практика проведения городских родительских собраний активно поддерживалась в 1999-2002 гг., с 2004 года она была трансформирована в выездные общественные приемные управления образования мэрии в 8 городских образовательных полисистемных округах, которые организуются перед завершением учебного года. Также на базе большинства образовательных учреждений (80% школ и 55% детских садов) с различной степенью успешности созданы Попечительские советы, которые объединяют представителей школ, бизнеса и родителей. Девять школ города включены в 2 международных проекта, отрабатывающие новые для России модели партнерства в управлении школами между местным самоуправлением, родителями и школьными администрациями.

Из созданных в администрации города по тематике среднего, дошкольного и дополнительного образования 5 консультационно-координационных групп (советов, комиссий и т.п.) с точки зрения общественной представленности необходимо упомянуть три: «Координационный совет по вопросам профессиональной ориентации молодежи г.Петрозаводска» (в состав из 13 человек включены 2 представителя профессиональных ассоциаций и 2 представителя бизнес-структур; за 3 года собирался 9 раз), постоянно действующую комиссию по вопросам организации питания в муниципальных образовательных учреждениях (из 14 членов - 2 представителя профильного бизнеса; собирается 6 раз в год) и Координационный совет по вопросам развития системы содействия укреплению здоровья обучающихся и воспитанников муниципальных образовательных учреждений (среди 15 членов совета – один представитель ПетрГУ; за 2 года собирался 2 раза).

Культура. В сфере культуры наиболее яркой консультационно-координационной группой является Комиссия по культурно-историческому наследию, из 32 членов которой 15 представляют общественные и научные организации. За 3 года данная комиссия собиралась 10 раз, ею вынесено более 30 решений о переименованиях, установках памятных знаков и т.п.

Ведущееся текущее взаимодействие с городскими и республиканскими творческими союзами организационно и нормативно не закреплено. В некоторых музыкальных школах, подчиненных управлению культуры городской администрации, действуют родительские комитеты. Кроме этого, для организации наиболее массовых мероприятий, большинство из которых относятся к сфере культуры, в администрации города создан постоянно действующий оргкомитет, на заседания которого при необходимости приглашаются представители общественных объединений или бизнеса в сфере культуры.

Физкультура и спорт. Со спортивными общественными организациями, среди которых большинство составляют федерации по видам спорта, управление физической культуры и спорта администрации города осуществляет текущее взаимодействие, не закрепленное организационно и нормативно.

Здравоохранение и здоровый образ жизни. В данной сфере действует немного общественных объединений, с которыми городское управление здравоохранения при необходимости осуществляет текущее или проектное сотрудничество, не закрепленное организационно. Взаимодействие с представителями развивающегося в данной сфере бизнеса также организационно не закреплено. В составе четырех действующих комиссий по специализированным вопросам здравоохранения (санитарно-противоэпидемическая комиссия, комиссия по контролю за состоянием льготного лекарственного обеспечения и др.) представителей научных или общественных кругов нет, они носят межведомственный характер.

Экология. Эта сфера, безусловно, попадает в число приоритетов общественной деятельности. В 2000 году отделом экологии в активном взаимодействии с научными кругами и рядом общественных организаций была разработана вначале Концепция экологической безопасности населения Петрозаводска на 2001-2010 гг., затем в 2001 г. - «Программа оздоровления экологической обстановки города Петрозаводска на 2001-2005 гг.» и в 2003 г. – программа «Экологическое образование и просвещение населения г.Петрозаводска на 2004-2006 гг.». В 2005 г. началась разработка следующей программы оздоровления экологической обстановки, в состав ее рабочей группы из 20 человек включено 2 представителя общественных организаций и 2 депутата городского совета. Отделом ведется активное текущее взаимодействие с представителями научных кругов, но оно не закреплено организационно. Более сложная ситуация сложилась с представителями экологических общественных организаций, часть из которых публично занимает позицию критиков ряда проектов мэрии.

В составе комиссии по рассмотрению вопросов, связанных со сносом зеленых насаждений, работу которой организует городской комитет по вопросам ЖКХ, представителей науки и общественности нет.

Социальная защита. Область социальной защиты, также как и экология, попадает в зону безусловных приоритетов общественного внимания, что выражается в немалом числе действующих в этой сфере общественных организаций. Взаимодействие с ними отдела социальной защиты организационно и нормативно не закреплено, однако в рамках ежегодной городской целевой программы «Забота» в 2000-2004 гг. ряд организаций получало материальную помощь, а с 2005 года отдел перешел на систему конкурсной поддержки проектов общественных организаций (однако в составе конкурсной комиссии представителей общественности нет). Кроме этого, третий год действует система ежегодных именных премий «Поверь в себя», в которой по 5 номинациям выбираются лучшие люди и проекты в сфере поддержки людей с ограниченными возможностями. Комиссия конкурса, кроме участия одного депутата городского совета, не имеет общественного представительства

Из двух созданных при отделе комиссиях (особых случаев при назначении компенсаций и распределения гуманитарной помощи) только в одной из них одним человеком представлен корпус местных депутатов.

Молодежная политика. В области молодежной политики сложилась достаточно уникальная ситуация, когда высокая общественная активность поддерживается развитыми механизмами общественного диалога и партнерства. Отдел молодежи администрации города уже несколько лет использует как механизмы социального заказа при организации летнего отдыха и летней занятости молодежи, так и механизмы конкурсной поддержки проектов при реализации городской целевой программы молодежной политики. В созданный при отделе Общественный молодежный совет входит 5 представителей молодежных организаций (всего – 7 человек), ежегодно выбираемых на общем собрании членов молодежных организаций города. Собирается данный совет не менее 6-8 раз в год, в том числе он выявляет победителей среди поданных проектов. Подведомственные отделу молодежи муниципальные учреждения поставлены в условия конкурса с общественными организациями за бюджетные деньги.

В составах других консультационно-координационных групп, также участвующих в реализации молодежной политики, общественная представленность значительно меньше. В Межведомственный совет по вопросам профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних включен один представитель общественных организаций, а в Комиссии по делам несовершеннолетних и Межведомственном совете по вопросам улучшения жилищных условий молодых семей их нет вовсе.

Жилищно-коммунальное хозяйство. Общественная деятельность в этой сфере ранее была связана, в первую очередь, с деятельностью ТОСов и ТСЖ. Взаимодействие с ними городского комитета ЖКХ не было закреплено организационно и носило текущий характер (в отделе по реализации проекта МБРР был представитель, который отвечал за эту работу). Перспектива вступления в силу с 1 марта 2005 года нового Жилищного кодекса подтолкнуло администрацию города искать новые формы поддержки общественной активности жильцов, и с осени 2004 года была организована работа по появлению так называемых «старших по дому». Для взаимодействия с ними, с новыми организационными общественными единицами – собраниями жильцов, а также с общественными организациями, действующими в жилищной сфере, весной 2005 года на базе муниципального учреждения «Жилищный контроль» был создан специальный отдел.

В трех действующих при комитете комиссиях (по жилищным вопросам, жилищным сертификатам и по вопросам реформирования ЖКХ) представлены только работники администрации города. Еще три активно действующих группы носят форму межведомственных штабов (по подготовке к отопительному сезону, по благоустройству, по строительству газопроводов) и также не имеют общественного представительства.

В Общественном совете по реформированию жилищно-коммунального хозяйства, который провел в 2005 году 2 встречи, из 11 человек 4 представляют общественность.

Безопасность. Для контроля и улучшения ситуации в сфере безопасности в администрации города созданы 4 межведомственные комиссии (антинаркотическая, по чрезвычайным ситуациям и повышению пожарной безопасности, по безопасности движения, по охране общественного порядка), а также рабочая группа по разработке паспорта безопасности территории города. В первой из них из 16 членов есть по одному представителю общественных организаций и церкви, в остальных – по одному представителю имеющего стратегическое значение бизнеса (ОАО «Карелгаз», ОАО «Электросвязь»).

Муниципальная служба. Для решения внутренних вопросов организации муниципальной службы действуют 4 комиссии (аттестационная, конкурсная, по делам муниципальной службы, по социальному страхованию), ни в одной из которых нет общественного или научного представительства.

Бюджет. Консультационно-координационным органом в этой сфере является создающаяся ежегодно в середине года рабочая комиссия по формированию проекта бюджета на следующий год. В 2005 году в ее состав вошли 21 представитель мэрии и 6 депутатов городского совета. В 2001-2004 гг. при поддержке петербургского центра «Стратегия» и петрозаводского университета были организованы три общественных слушания проекта городского бюджета на следующий год, один «круглый стол» и одна конференция – все это с возможностью участия желающих представителей общественности.

В деятельности комиссии по вопросам размещения муниципального заказа представителей общественности также нет.

Градостроительство, земельные вопросы и вопросы муниципальной собственности.

Общественное представительство в этой достаточно специализированной сфере оказывается достаточно серьезным. В состав Общественного градостроительного совета, который в течение двух последних лет собирался 4 раза, входят 5 представителей общественных объединений и 4 – бизнеса (всего - 31 человек). В состав ежемесячно собирающейся Архитектурно-художественной комиссии входят 8 представителей общественных объединений и 8 – бизнеса (всего – 21 человек). В четырех других комиссиях – по выбору и согласованию земельных участков, по размещению наружной рекламы и информации, по аренде муниципального имущества и по проведению торгов – представителей общественности нет.

Экономика. Комитет по вопросам экономики и финансов курирует работу 5 консультационно-координационных групп. Три из них (комиссия по мобилизации дополнительных доходов, комиссия по регулированию цен и тарифов на продукцию муниципальных предприятий, балансовая комиссия) носят межведомственный характер и не имеют общественного представительства. В состав координационного комитета содействия занятости населения включен один представитель общественной организации, а в комиссии по денежному обращению 12 из 18 членов представляют банковский бизнес.

Работу Совета потребительского рынка курирует управление торговли, общественного питания и бытового обслуживания. В него из 18 членов входит 1 представитель бизнеса и 1 представитель общественной организации, он собирается не менее раза в квартал.

Национально-религиозное взаимодействие. Для решения задач в данной сфере при администрации города создано консультативных органа – Комиссия по вопросам религиозных объединений (ввиду деликатности данной темы в комиссию входят только чиновники, а представители религиозных организаций приглашаются в соответствии с рассматриваемыми вопросами; за 2 года проведено 5 заседаний) и Общественный Совет руководителей национально-культурных объединений и движений при Главе самоуправления города (из 24 членов совета 21 представляют общественные организации). За полтора года состоялось 5 встреч данного Совета, одним из важных итогов его деятельности стало издание сборника «Петрозаводск – территория толерантности».

Гендерные вопросы. Данная тема традиционно носит общественный характер, при администрации города действует постоянно действующая комиссия по вопросам улучшения положения женщин (из 21 членов 4 человека представляют общественность, 1 - бизнес), которая за последние 3 года провела более 15 заседаний. При ее поддержке была организована ярмарка инициатив женских организаций, 6-й Форум женских организаций Республики Карелия в Петрозаводске, реализация городской целевой программы «Женщина».

Стратегическое развитие. Одним из ключевых совещательных органов по имеющим стратегическое развитие вопросам развития Петрозаводска является Коллегия местного самоуправления. В ее составе из 15 членов общественные, научные или бизнес-организации представлены 3 членами, депутаты – 2. Ежегодно проводится 6-8 заседаний.

Еще одним консультативным органом, чья деятельность может быть отнесена к данной сфере, является Рабочая группа по развитию взаимодействия с общественными организациями (большинство в ней составляли представители некоммерческого сектора). Она активно действовала в 2002-2004 гг., ее основным продуктом стало Положение о муниципальном гранте, утвержденное в 2004 году городским советом.

При подготовке проекта Стратегического плана развития Петрозаводска до 2010 года в 2003-2004 гг. были созданы следующие координационно-консультативные органы: Координационный совет (среди 21 члена совета – 2 представителя общественных организаций, 3 представителя бизнеса, 5 представителей науки и ВУЗов; было проведено 4 заседания), Аналитический (8 представителей науки из 16 человек; 6 заседаний), Проектный (4 представителя науки из 12 человек; 3 заседания) и Экспертный (5 заседаний) советы. Было организовано 4 этапа широкого обсуждения предварительных документов, в более чем 50 мероприятиях которых (в том числе и специально направленных на представителей общественных организаций) приняло участие более 350 человек.

В рамках подготовки Стратегического плана возник другой проект – система ежегодного конкурса лучших проектов и программ по 12 номинациям «Город, устремленный в будущее», проводимый с 2003 года. В составе конкурсной комиссии представители власти имеют 4 места, а представители общественности и бизнеса – 6 мест.

Обработка собранной информации об общественном участии в консультационно-координационных группах на уровне администрации города (всего таковых в наш анализ попало 54) показывает следующее: почти половина из них (46%) не имеет общественного представительства, еще 20% имеет формальное представительство (доля представителей общественности в составе таких групп составляет менее 15%). Весомое представительство (более 40%) общественность имеет в почти пятой части (19%) подобных групп, чуть меньше групп (15%) среди своих членов имеет заметное, но не решающее общественное представительство (от 15% до 40%). Всего же представители общественности имеют в подобных органах около 150 мест (уровень политического представительства – 60 депутатов городского совета).

Отдавая себе отчет в определенных ограничениях данной методики (разные сферы городского управления неодинаковы по своему объему и по реальным возможностям общественного участия), все же рискнем сделать ряд общих выводов. Получается, что говорить о наличии системы общественного диалога можно применительно к одной третьей части (34%) вопросов управления городом. Лидерами в сфере организации общественного представительства при принятии решений можно считать молодежную политику, градостроительную политику, политику в области национально-культурных вопросов и в культурно-исторической сфере, стратегическое развитие. Есть все предпосылки, чтобы выйти на новый уровень общественного диалога в социальной защите, экологии, образовании, гендерных вопросах, обсуждении бюджета. В остальных сферах городского управления для становления форм общественного диалога требуется разработать специальные программы.

В целом, рассматривая Петрозаводск как город с достаточно неплохой по российским меркам практикой общественного диалога, нужно отметить необходимость серьезного наращивания его уровня для полноценного воплощения ценностей и духа местного самоуправления.

Петрозаводск: общественное партнерство. В данной модели мы рассматриваем общественное партнерство как высший уровень развития со-управления территорией, поскольку в данном случае речь о проектах с высоким уровнем действенного объединения ресурсов ключевых сообществ, представляющих власть, бизнес и общество. К формам общественного партнерства предлагается отнести практику социального заказа, социального партнерства, частно-общественного партнерства, а также опыт отдельных проектов, объединяющих ресурсы власти, бизнеса и общества.

Социальный заказ – это практика выделения бюджетных средств на реализацию функций местного самоуправления через деятельность общественных или бизнес-объединений (на конкурсной основе). В Петрозаводске такой опыт накоплен в организации летнего молодежного отдыха (5 лет средства, выделенные на эти цели, распределяются по конкурсу, который выигрывают, в основном, общественные организации; в 2005 году эта сумма составила 377 тыс. рублей). Также к примерам социального заказа можно отнести двухлетний опыт бюджетного финансирования отделом социальной защиты мэрии «Детского социального клуба» - структуры, созданной общественной организацией (Карельский союз защиты детей). Можно предполагать, что в ближайшие годы нас ждет серьезное расширение данной практики, поскольку в России осуществляется Концепция реформирования бюджетного процесса, предполагающая расширение практики конкурсного распределения бюджетных средств на всех уровнях власти.

Социальное партнерство – это поддержка со стороны бизнеса реализации социально и общественно-значимых проектов, то есть практика спонсорства, попечительства, благотворительности. Эта популярная сейчас тема требует достаточно осторожного и глубокого анализа, потому что далеко не все бытующие в общественном мнении стереотипы находят подтверждение на практике.

С одной стороны, не находит подтверждение тезис, что наш бизнес социально пассивен (по данным опроса 2005 года, о благотворительных или попечительских проектах городских бизнесменов слышали 22,3% петрозаводчан). Косвенно оценить уровень развития социального партнерства в Петрозаводске помогло введение системы ежегодного городского конкурса лучших проектов и программ «Город, устремленный в будущее», одной из 12 номинаций которого стала номинация «Лучшая благотворительная программа года». Кроме выявления победителей (в юбилейном 2003 году им был признан петрозаводский филиал «Балтийского банка», направивший на эти цели 2 млн. 300 рублей; в 2004 году – благотворительная программа ЗАО «Карелстроймеханизация» - более 300 тыс. рублей) она позволила оценить общие масштабы социального партнерства. По нашим данным, средний объем благотворительных отчислений крупной петрозаводской фирмы равен примерно 200.000 рублей в год, а всего петрозаводские бизнесмены на проекты социальной и общественной направленности направили в 2004 году до 10 млн рублей в год (из них около 3,5 млн рублей – проекты, курируемые администрацией города).

С другой стороны, если сравнить эти цифры с объемом привлекаемых городом грантов (которые, в своем большинстве, также можно отнести к проектам социального, общественного или научного партнерства, но с международным участием), то их сумма примерно в 3 раза выше (в 2003 году - около 30 млн рублей в год). Если сравнить 10 млн рублей социального партнерства бизнеса с примерным объемом средств, которые бизнесмены недоплачивают в городской бюджет за счет различных схем ухода от налогов, то по подсчетам экономистов мэрии, в 2003 году примерная сумма потерь городского бюджета составила до 300 млн рублей в год.

Кроме количественных оценок уровня социального партнерства необходимо выделить его сложившиеся механизмы, что поможет дальнейшему проектированию развития данной сферы городской жизни. Здесь нами также разработана собственная схема, включающая в себя следующие уровни:

а) прямое донорство

б) попечительство

в) фондовые модели.

Модели «прямого донорства» реализуется в том случае, когда авторы социальных или общественных проектов обращаются непосредственно к бизнесменам, и те напрямую решают, поддержать или нет данные просьбы. Этот способ наиболее распространен, но он же, на наш взгляд, имеет и наименьшую эффективность, поскольку здесь практически отсутствует как сравнительная оценка качества проектов (вместо них – лоббизм заявителей или субъективизм бизнесмена), так и анализ эффективности использования средств (в пределе – «деньги дали и забыли»).

Модели попечительства реализуется в том случае, когда бизнесмены становятся членами попечительских советов (или подобных структур) конкретных социальных учреждений или общественных проектов. В данном случае бизнесмены получают возможность как предварительно коллективно оценить проект, так и увидеть его результаты – хотя и в этом случае данные процедуры носят скорее субъективный характер. В Петрозаводске уже создано более 80 Попечительских советов (в основном, в системе дошкольного, среднего образования и культуры), из них около десятка накопили первый успешный опыт (музей изобразительных искусств, школы №30, 50, лицей №1 и др.), который пока не осмыслен и не обобщен на территориальном уровне.

Фондовые модели осуществляется в том случае, когда в процессе спонсорства, благотворительности или попечительства появляется зрелый посредник – фонд, который опираясь на экспертные ресурсы, реализует конкурсный отбор проектов, привлечение средств местного бизнеса на их реализацию, мониторинг хода проектов и оценку их результатов (возможны также случаи передачи проектов в управление третьей стороне). В этом случае эффективность социальных инвестиций бизнеса существенно повышается. Нам известны только разовые примеры работы по этой схеме в Петрозаводске. Так, в 2004 году Карельский фонд образования провел конкурс проектов, который получил поощрение со стороны бизнеса в объеме 30 тысяч рублей. Очевидно, что данной форме социального партнерства еще только предстоит встать на ноги.

Под частно-общественным партнерством (или государственно-частным партнерством) принято понимать объединение ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и бизнеса для создания общественных благ или оказания общественных услуг. В российскую практику это чаще всего воплощается как передача государственных или местных активов в долгосрочную аренду или собственность бизнесу для его участия в предоставлении общественно-значимых услуг. Относительно Петрозаводска можно говорить о следующем опыте в этой сфере:

- создание конкуренции в сфере школьного питания – с 1996 года у муниципального предприятия «Петропит» появился конкурент - ЗАО «Ленобщепит», которому переданы ряд школьных столовых (в 2005 году - 12 из 45 общеобразовательных учреждений);

- в 2004 году состоялась передача имущественного комплекса муниципальной автоколонны 1126 в долгосрочную аренду ООО «Пассажирские автоперевозки», которое за 1,5 года только в обновление парка автобусов вложило более 37 млн рублей;

- летом 2005 году в долгосрочную аренду компании «Петрозаводские коммунальные сети» (дочерней компании «Российских коммунальных сетей») были переданы 3 крупных муниципальных предприятия города – «Водоканал», «Тепловые сети» и «Электрические сети»; предполагаемый объем инвестиционной программы «Петрозаводских коммунальных сетей» составляет 1 млрд рублей.

Также как и сфера общественного диалога, общественное партнерство развито в Петрозаводске достаточно неравномерно – налицо как масштабные примеры частно-общественного партнерства, так и отсутствие устойчивого опыта деятельности местных фондов.

 

Обобщая весь комплекс представленных материалов по участию населения и сообществ в организации жизни Петрозаводска, который мы систематизировали в виде уровневой схемы общественного со-управления, необходимо сделать следующие выводы:

1. Одной из ключевых проблем повышения готовности среды взаимодействия городских сообществ, власти и бизнеса Петрозаводска к со-управлению является произошедшая за последние 15 лет атомизация общественной жизни и негативизация общественных установок – 40% горожан избегают каких-либо форм общественного участия в жизни города, общественное участие еще 30-40% пока может носить только ситуативный и неустойчивый характер. Такой серьезный мотивационный вакуум, выражаемый в пессимистических установках горожан по отношению к общественной активности, безусловно, должен стать предметом специального осмысления и проектирования большой системной работы по его преодолению.

2. В то же время, от 20% до 30% горожан можно рассматривать как потенциальный гражданский актив, имеющий позитивные установки на собственное общественное участие в городской жизни и определенный опыт в этой сфере. Однако на основании полученных данных можно с уверенностью констатировать, что используется данный потенциал как активом гражданского общества, так и властью далеко не в полной мере. Результаты социологических опросов показывают, что в различных сферах общественного участия можно добиться повышения объема актива от 2 (участие в деятельности общественных организаций) до 30 (!) раз (участие в управлении домом), для чего необходимо количественно и качественно расширять способы организации общественного участия.

3. Не менее важной задачей для развития в Петрозаводске системы со-управления является наращивание общественного диалога – участия сообществ в принятии властью значимых для территории решений. На данный момент система общественного диалога создана в третьей части отраслей городского управления Петрозаводска. Соответственно, и здесь можно вести речь о ее достаточно серьезном усилении.

4. Сложившаяся в Петрозаводске система общественного партнерства характеризуется неравномерностью: масштабные примеры частно-общественного партнерства (интеграция ресурсов местной власти и бизнеса) не подкрепляются столь же высоким уровнем социального заказа (интеграции ресурсов местной власти и общественных организаций) и социального партнерства (благотворительности и попечительства).

5. Исходя из вышеизложенного, приоритеты Концепции «Петрозаводск – соуправляемая территория» могут быть определены следующим образом:

а) программы гражданского образования, направленные на повышение общественного интереса и развитие мотивации общественного участия горожан – участия в решении значимых вопросов городской жизни;

б) программы развития общественного участия и общественной деятельности, направленные на расширение конкретных возможностей и способов участия горожан в решении местных вопросов (в отличие от предыдущего пункта, который носит характер просвещения и образования, в данном случае речь идет о наращивании конкретных общественных технологий, таких как волонтерство и др.);

в) программы развития гражданского общества, которые мы в данном случае трактуем более узко – как развитие способов участия представителей общественности в принятии решений местной (городской) властью;

г) программы развития общественного партнерства, в которых предполагается сосредоточиться на вопросах улучшения среды для интеграции ресурсов местной власти, гражданского общества и бизнеса в решении значимых городских вопросов (сюда попадают проблемы частно-общественного партнерства, социального заказа, благотворительности и попечительства).

 

Данные пункты вместе с необходимыми управленческо-организационными инновациями на уровне мэрии Петрозаводска составят структуры реализационной части данной Концепции.

СОУПРАВЛЯЕМАЯ ТЕРРИТОРИЯ: ПРОГРАММЫ ГРАЖДАН-СКОГО ОБРАЗОВАНИЯ. Причиной обозначенного выше мотивационного вакуума большой группы горожан по отношению к общественному участию является не столько отсутствие информации о соответствующих возможностях, сколько сформировавшиеся пессимистичные или негативные установки по этому поводу. Особую трудность в их преодолении представляет то, что они связаны с более общими установками и представлениями жителей о состоянии государства, формируются и поддерживается множеством информационных каналов, среди которых лидирует федеральное телевидение. Для описания готовности или неготовности людей вкладывать собственные ресурсы – в данном случае, свою общественную активность – в развитие государства (региона, территории) подойдет метафора с фондовым рынком: участники «играют на повышение» в том случае, если ситуация демонстрирует признаки стабильного развития, а любые негативные прогнозы или опасения способствуют оттоку ресурсов. Соответственно, и общественная активность будет высока и стабильна в том государстве (регионе, территории), которое будет восприниматься своими гражданами как устойчиво развивающееся. Разумеется, и сам человек должен чувствовать себя в ситуации развития. У психологов даже рассчитан оптимум уровня самооценки и оценки группы, с которой идентифицирует себя человек – он составляет 55% (степень приближения к имеющемуся идеалу).

По множеству косвенных данных можно предположить, что жителям большинства регионов России пока далеко до восприятия себя и окружающей ситуации как устойчиво развивающихся. Кардинально изменить ситуацию на местном уровне при определяющей роли в информационном пространстве федеральных СМИ трудно. Здесь значимо все – от политики до культуры. Тем не менее, могут быть намечены ряд информационных проектов, которые могут повысить доверие горожан к ряду местных ресурсов. На наш взгляд, они таковы:

- информационный проект «Открытый бюджет» - систематическое и доступное представление городским сообществам информации о доходах и расходах бюджета;

- информационный проект «Муниципальные услуги» (представление тех услуг, которые оказываются горожан усилиями муниципалитета – то есть организуются за счет бюджетных денег);

- информационный проект «Благотворительность и попечительство» (представление систематизированного опыта и наиболее ярких примеров в этой сфере в Петрозаводске);

- информационный проект «Мы можем менять мир!» (представление систематизированного опыта и наиболее ярких примеров общественной активности в Петрозаводске).

Каждый из данных проектов носит не рекламный, а рефлексивно-инновационный характер – то есть необходимо создание групп проектов с широким партнерством, в компетентность которых кроме обобщения информации будет входить и разработка предложений по развитию данной сферы. В качестве предварительной подготовки уже началась публикация в прессе материалов по ряду из данных тем.

В качестве интегрирующего проекта, опирающегося на информационные ресурсы названных выше проектов, может быть подготовлена вариативная образовательная программа «Удивительный город», ориентированная на разные аудитории (в том числе молодежные).

Кроме информационных и образовательных проектов, свой вклад в преодоление пессимистических и негативных установок по отношению к общественному участию могут внести и разнообразные проекты из других сфер – культуры, политики и др. Главный критерий их отбора – развитие мировосприятия горожан, способствующего инвестированию их общественных усилий в городскую жизнь.

СОУПРАВЛЯЕМАЯ ТЕРРИТОРИЯ: ПРОГРАММЫ РАЗВИТИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ И ОБЩЕСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. В отличие от предыдущего блока, наши усилия в данном направлении должны быть сосредоточены на развитие технологической стороны участия горожан в решении местных вопросов. Опираясь на приведенные ранее социологические данные о готовности горожан к общественной активности, а также на новую нормативную базу местного самоуправления, можно обозначить следующие наиболее перспективные направления:

- жилищное самоуправление

- экологические программы

- развитие творческих объединений и профессиональных ассоциаций.

По каждому из данных направлений необходима разработка специальных программ (по жилищному самоуправлению частично уже началась), основными инструментами которых могут стать общественные услуги и волонтерство, которые достаточно слабо используются сейчас в Петрозаводске.

СОУПРАВЛЯЕМАЯ ТЕРРИТОРИЯ: ПРОГРАММЫ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА. В данном направлении предполагается сосредоточиться на расширении участия представителей общественности города в принятии местным самоуправлением значимых для территории решений. Безусловного расширения требует практика общественного диалога в таких сферах городского управления как:

- экономика (закрепление за местным самоуправлением новых регулирующих функций в области налогообложения, в первую очередь, это касается единого налога на вмененный доход, требует создания нормативной базы лоббизма);

- муниципальные активы (муниципальные предприятия, собственность, земля – растет общественный запрос на прозрачность политики в данной сфере);

- физкультура и спорт, здоровый образ жизни (в развитии данных сфер растет общественная потребность).

В каждой из данных сфер необходима разработка специальных программ развития общественного диалога.

В качестве инструментов развития общественного диалога необходимо использовать такие средства как расширение общественного представительства в консультационно-координационных органах мэрии Петрозаводска, создание специального Положения о деятельности подобных структур, создание системы постоянного информирования представителей гражданского общества о прошедших и предстоящих заседаниях подобных структур, выделение и нормативное закрепление вопросов, в которых необходимо обязательное проведение гражданской экспертизы.

СОУПРАВЛЯЕМАЯ ТЕРРИТОРИЯ: ПРОГРАММЫ РАЗВИТИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА. Разворачивание практики общественного партнерства неизбежно как ввиду федеральной политики, направленной на увеличение конкурсного распределения бюджетных средств всех уровней, так и ввиду прогнозируемого развития благотворительности и попечительства. Однако чтобы подобные практики развивались качественно, необходимо следующее:

- внедрение методов «бюджетирования, ориентированного на результат», что приведет к развитию практики муниципальных грантов и социального заказа;

- внедрение современных фондовых методов благотворительности и попечительства, предполагающих развитие конкурсных механизмов и экспертизы эффективности социальных инвестиций. Необходим курс на создание одного или ряда «местных фондов»;

- создание системы мониторинга реализации проектов «частно-общественного партнерства».

СОУПРАВЛЯЕМАЯ ТЕРРИТОРИЯ: УПРАВЛЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИЕЙ КОНЦЕПЦИИ. Для того, чтобы усилить возможность воплотить в жизнь представленное в данной концепции, в администрации города Петрозаводска на базе работающих ранее двух специалистов в сфере связей с общественными организациями создается специальный отдел связей с общественностью (в который будут входить 3 человека), который войдет в управление стратегического развития и общественных связей. Предполагается, что кроме действий в названных выше направлениях отдел будет искать партнеров для реализации отдельных проектов в этой сфере. Уже имеются разработки по следующим проектам:

- «Петрозаводск – территория толерантности» (развитие межнациональной и межрелигиозной терпимости);

- «Университет для чиновников» (проведение конкурса образовательных программ, направленных на создание современных компетентностей чиновников (коммуникации с общественностью, толерантности, экологической компетентности и др.), их модельная отработка и распространение);

- «Инновационный градусник территории» (разработка методики анализа выделения и привлечения бюджетных и внебюджетных средств на инновационные, в т.ч. общественные и социальные программы).

Приложение 3

Общая оценка петрозаводчанами

хода реализации приоритетных национальных проектов

В марте 2007 года в Петрозаводске Аналитическим центром «Перспектива» был проведен анкетный социологический опрос. В него были включены вопросы, позволяющие выявить общие оценки горожанами хода реализации приоритетных национальных проектов. Всего было опрошено 475 человек старше 18 лет, выборка репрезентативна по полу и возрасту (см. Приложение), что позволяет рассматривать полученные результаты как представляющие срез мнений всего взрослого населения Петрозаводска.

1. Отношение к замыслу (миссии) национальных проектов

Данный блок информации позволяет выявить, насколько население Петрозаводска на данный момент доверяет позитивному замыслу реализации приоритетных национальных проектов или же, наоборот, отказывает в этом. Подобные данные позволяют выявить сложившиеся в обществе установки (стереотипы), от которых зависит способ переработки поступающей к населению по данной теме информации.

Было получено следующее распределение ответов:

Вопрос: "Согласны ли Вы с тем, что национальные проекты могут способствовать улучшению качества жизни населения страны?"
Варианты ответов	Количество ответов				% ответов
1. да, согласен	131				27.6%
2. скорее согласен, чем не согласен	128				26.9%
3. скорее не согласен, чем согласен	42				8.8%
4. нет, не согласен	41				8.6%
5. затрудняюсь ответить	133				28%
Всего	475				100.0%
Как видно из данной таблицы, у большинства петрозаводчан (54,5%) сложилось позитивное отношение к замыслу приоритетных национальных проектов. Отказывают национальным проектам в возможности улучшить качество жизни 17,4%. Не определились по этому поводу 28% горожан. Подобное распределение мнений можно считать в целом достаточно благоприятным, учитывая социально-экономическое положение населения, а также исторически характерный для России уровень недоверия власти и ее инициативам.   2. Оценка горожанами хода реализации отдельных национальных проектов По каждому из приоритетных национальных проектов были сформулированы отдельные вопросы, позволяющие выявить оценки хода реализации каждого из них.   а) Образование  "Как Вы оцениваете ход реализации национального проекта "Образование" в Карелии?"
Варианты ответов		Количество ответов				% ответов
1. положительно		88				18.5%
2. скорее положительно, чем отрицательно		106				22.3%
3. скорее отрицательно, чем положительно		41				8.6%
4. отрицательно		25				5.3%
5. затрудняюсь ответить		215				45.2%
Всего		475				100.0%
Как видно из таблицы, количество положительных оценок хода реализации национального проекта «Образование» петрозаводчанами преобладает и в целом составляет 40,8%. Количество отрицательных оценок почти в три раза меньше – 13,9%. Не определились по этому поводу 45,2%.   б) Здравохранение "Как Вы оцениваете ход реализации национального проекта "Здравохранение" в Карелии?"
Варианты ответов			Количество ответов				% ответов
1. положительно			81				17.1%
2. скорее положительно, чем отрицательно			70				14.7%
3. скорее отрицательно, чем положительно			74				15.6%
4. отрицательно			77				16.2%
5. затрудняюсь ответить			173				36.4%
Всего			475				100.0%
Данные показывают, что количество положительных и отрицательных оценок хода реализации национального проекта «Здравохранение» одинаково и составляет 31,8%. Чуть большая группа – 36,4% - затруднилась ответить на этот вопрос.   в) Доступное жилье "Как Вы оцениваете ход реализации национального проекта "Доступное жилье" в Карелии?"
Варианты ответов				Количество объектов				% ответов
1. положительно				68				14.3%
2. скорее положительно, чем отрицательно				50				10.5%
3. скорее отрицательно, чем положительно				80				16.8%
4. отрицательно				135				28.4%
5. затрудняюсь ответить				142				29.9%
Всего				475				100.0%

 Данные показывают, что при оценке петрозаводчанами реализации проекта «Доступное жилье» преобладают негативные оценки (45,2%), что почти в 2 раза превышает уровень позитивных оценок (24,8%). Количество неопределившихся также достаточно велико – 29,9%.

г) Развитие агропромышленного комплекса

"Как Вы оцениваете ход реализации национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса" в Карелии?"
Варианты ответов	Количество ответов	% ответов
1. положительно	52	10.9%
2. скорее положительно, чем отрицательно	49	10.3%
3. скорее отрицательно, чем положительно	52	10.9%
4. отрицательно	58	12.2%
5. затрудняюсь ответить	264	55.6%
Всего	475	100.0%

Как и следовало предполагать, национальный проект «Развитие агропромышленного комплекса» оказался для жителей Петрозаводска наиболее трудным в оценке – затруднились ответить на данный вопрос более половины респондентов (55,6%). Уровень положительных и отрицательных оценок, как и в случае с национальным проектом «Здравоохранение», практически одинаков (21,2%; 23,1% соответственно.

 

ОБЩИЕ ВЫВОДЫ.

Если при оценке общего замысла приоритетных национальных проектов среди жителей Петрозаводска преобладают оптимисты (54,5%), то оценки хода реализации каждого из приоритетных национальных проектов существенно ниже. Так, явно положительный баланс позитивных и негативных оценок имеет только ход реализации национального проекта «Образование». Проекты «Здравохранение» и «Развитие агропромышленного комплекса» имеют примерно одинаковое количество позитивных и негативных оценок. В «Доступном жилье» явно преобладают негативные оценки. Также необходимо отметить достаточно высокий уровень неопределившихся с ответами горожан – от 30% до 55% опрошенных.

В целом, все эти данные нельзя считать как благоприятными, так и критичными – они скорее показывают достаточно серьезный возможный объем работы, связанный с продолжением формирования отношения общества к реализации приоритетных национальных проектов.

Распределение по полу	%
1. мужской	45.5%
2. женский	54.5%
Всего	100.0%

 

Распределение по возрасту	%
1. 18-19	5.3%
2. 20-29	20.2%
3. 30-39	21.1%
4. 40-49	21.3%
5. 50-59	14.7%
6. 60-69	10.7%
7. 70 и старше	6.7%
Всего	100.0%