Центр «Перспектива»
КАРЕЛИЯ: ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТЬ ПО КАЧЕСТВУ УПРАВЛЕНИЯ
(результаты интервьюирования представителей региональных органов власти и федеральных структур)
Петрозаводск, апрель 2007 года
Введение.
Наряду с политикой выравнивания социально-экономического развития регионов, полностью преобладавшей несколько лет назад, со стороны федерального центра в последние годы усиливается поддержка регионов-лидеров. Увеличение количества разнообразных федеральных конкурсов наряду с расширением законодательных требований к качеству управления (новый закон о МСУ, административная реформа, внедрение БОР и др.) делает региональное управление одновременно и более зависимым, и более открытым. Как следствие, органы исполнительной власти регионов России все сильнее оказываются в ситуации косвенной конкуренции друг с другом. В подобных условиях для региона особенно значимым становится выявление и представление во внешней среде сложившихся и перспективных сфер управленческих преимуществ – то есть сфер федеральной конкурентоспособности по качеству управления.
Описание методики.
Чтобы выявить сферы федеральной конкурентоспособности для регионального управления Республики Карелия, в период с 15 февраля по 15 марта 2007 года было проведено социологическое исследование – интервьюирование 18 представителей Правительства Карелии, администрации Главы Республики, Законодательного Собрания, федеральных органов управления, Петрозаводского государственного университета и Карельского научного центра РАН. В опросник были включены 7 вопросов (см. Приложение).
Полученные результаты.
1. В целом, конкурентоспособность Карелии на федеральном уровне для большинства региональных органов власти не является выраженным приоритетом. Это проявляется как в явном недостатке в министерствах и комитетах сравнительных показателей (подобная информация целенаправленно не собирается), так и в достаточно сдержанной оценке большинством представителей региональной власти уровня участия Карелии в крупных федеральных программах (проектах).
2. О наличии выраженной направленности на федеральную (международную) конкурентоспособность республики можно говорить в таких сферах регионального управления Карелии как образование, информатизация, финансы, культура и туризм. В каждом из данных направлений есть опыт продвижения интересов Карелии на федеральном (международном) уровне и успешной реализации проектов и программ:
а) наиболее заметные позиции на федеральном уровне Карелией были достигнуты в образовании. Произошло это благодаря деятельности рабочей группы Госсовета по модернизации образования, которую в 1999-2001 году возглавлял С.Л.Катанандов. Тогда возникло, но не стало устойчивым позиционирование Карелии как «родины модернизации российского образования». Тем не менее, министерство образования РК продолжало активное продвижение Карелии на федеральном и международном уровне, реализовав около 10 крупных проектов. Сейчас Карелия лидирует в реализации федерального проекта «Информатизация системы образования», является федеральной экспериментальной площадкой по развитию государственно-общественного управления школами (апробируется практика «Управляющих советов» и «Открытых докладов»); с 2007 года в Карелии внедряется уникальная для России информационная программа «Региональная система мониторинга сферы образования республики». В то же время, в марте 2007 года Карелия не попала в число победителей крупного федерального конкурса «Комплексных проектов модернизации региональной системы образования». Это может быть тревожным сигналом, требующим усиления внимания первых лиц республики к позиции региона в сфере образования на федеральном уровне;
б) наиболее яркими сравнительными управленческими преимуществами Карелии в последние годы стала сфера информатизации. По данным 2005 года, республика занимает четвертое место в России по готовности к электронному правительству и десятое место – по готовности к информационному обществу. Лидером и ключевым организатором информатизации в Карелии, безусловно, является ПетрГУ. Примером может являться выигранный университетом в марте 2007 года гран-при международной выставки «Образование без границ», а также бронзовая медаль команды программистов ПетрГУ на студенческом первенстве мира в Японии. На данный момент уже создана среда, в которой достаточно активную и самостоятельную роль в процессах информатизации играют и другие субъекты управления, в т.ч. правительство Карелии;
в) в сфере управления региональными финансами накоплено также немало успешных проектов федерального уровня. Так, в Карелии в числе одних из первых регионов России был принят «Закон о бюджетном процессе», в 2004 году республика была признана «лучшим регионом России по прозрачности бюджетного процесса», неоднократно выиграны конкурсы Всемирного банка по внедрению новых принципов финансово-бюджетных процессов, Карелия входит в первую пятерку регионов России, где уже несколько лет интенсивно внедряется концепция «бюджетирования, ориентированного на результат» (БОР). По международному рейтингу FICH Карелия входит в первую пятерку российских регионов по надежности региональной финансовой системы и до недавнего времени являлась единственным регионом, который выпускает и успешно размещает региональные облигации. В качестве определенного символа накопленных конкурентных преимуществ может считаться тот факт, что в республике уже много лет проходит единственная в России межрегиональная конференция «Совершенствование бюджетной политики». Однако по итогам интервью складывается впечатление, что также как и в образовании, в финансовой сфере для дальнейшего закрепления позиций Карелии на федеральном и международном уровне сегодня необходим поиск новых инициатив и масштабных проектов;
г) в качестве катализатора осознания перспективности для республики сферы туризма выступило участие Карелии в федеральном конкурсе на размещение открытых экономических зон (ОЭЗ) туристско-рекреационного типа, где республика вошла в финальную десятку претендентов. Неудача в заключительной части конкурса, по мнению ряда экспертов, связана с недостаточным уровнем представительства и лоббирования. Тем не менее, благодаря участию в конкурсе Карелия напомнила о себе как об одном из самых перспективных туристических регионах. Тем более, что в части организации государственного регулирования туризма республика может претендовать на роль передового региона России: первыми разработали программу развития туризма, первыми приняли закон о туризме, одними из первых организовали региональную туристическую выставку, создали 6 информационно-туристических центров (самое большое количество в России). Проявлением повышения значимости туризма для Карелии можно считать и состоявшуюся в начале марта федеральную пресс-конференцию Главы Республики С.Л.Катанандова, в качестве ключевой темы которой был заявлен слоган «В Карелию за здоровьем». Вероятно, есть все предпосылки усиливать роль туризма в жизни региона и в дальнейшем;
д) сфера культуры может быть отнесена к числу лидеров федеральной конкурентоспособности Карелии на основании того факта, что ежегодно от региона на российский и международный уровень заявляется около 60 проектов, из которых поддерживаются около 20. Одной из лучших в России считается библиотечная система Карелии. Такие показатели достигаются, в том числе, активной политикой лоббирования со стороны регионального министерства. Для управления сферой внутри республики также характерны современные управленческие подходы: постоянно обновляются отраслевая концепция и целевая программа, средства распределяются на конкурсной основе, районы поддерживаются по проектному принципу, для оценки деятельности много лет действует система БОР. Немаловажно, что федеральное и международное внимание к республике поддерживается за счет расположения на ее территории таких всемирных памятников культуры как о.Кижи, о.Валаам, петроглифов, географической близости Соловецких островов и др.
- кредит на сельскохозяйственные нужды в Карелии можно получить под 1,5% годовых; по внедрению кредитных кооперативов Карелия является лидером в России.
Однако необходимо понимать, что большинство из данных факторов носят локальный отраслевой характер или в достаточно слабой степени поддаются регулированию со стороны региональной власти. Поэтому их превращение в региональные брэнды является достаточно трудной задачей.
В промышленной сфере факторы федеральной и международной конкурентоспособности Карелии могут быть связаны с достигнутыми устойчивыми экономическими нишами:
- производство карельского щебня, самого качественного в России, ежегодно увеличивается на 1,5 млн кубических метров;
- в Карелии производится 70% российской форели (всего около 5000 т в год);
- Кондопожский ЦБК выпускает треть газетной бумаги России;
- Сегежский ЦБК является вторым предприятием в мире по производству бумажных мешков;
- в Костомукше производится 25% российского железорудного окатыша, объемы производства растут с каждым годом;
- Карелия является практически монополистом по добыче шунгита, одного из
самых перспективных и необычных по свойствам видов камня;
4. Как показали интервью, большое внимание во внутри региональной политике уделяется вопросам социальной защиты и поддержки населения. Например:
- Карелия является единственным регионом России, где сохранено региональное звание «ветеран труда», по льготам приравненное к аналогичному федеральному званию;
- в 1999 году в Карелии был принят первый в России «Закон о минимальных социальных стандартах»;
- Карелия одним из первых в России регионов существенно увеличила объем детских пособий;
- по сравнению со средними российскими показателями в Карелии существенно шире контингент граждан, получающих региональные социальные пособия. Из 235 тысяч жителей Карелии, получающих от государства ежемесячные социальные выплаты, более 50% приходится на региональные пособия;
- Карелия в 2003 году одной из первых в России ввела компенсацию ставок по ипотечным кредитам из республиканского бюджета;
- тарифы на электроэнергию для населения в Карелии много лет сохраняются самыми низкими в России;
- карельские специалисты являются в России единственными лицензированными специалистами по американской методике «Социальная реабилитация детей и семей».
Однако необходимо учитывать, что очень многие губернаторы активно ищут дополнительные меры социальной защиты своего населения. На фоне таких богатых регионов как Москва и Московская обл., Тюменская обл., г.С.-Петербург и др. в данном направлении Карелии обратить на себя внимание достаточно сложно.
5. Еще одним направлением, способным стать визитной карточкой Карелии, является развитие взаимодействия гражданского общества и власти. Например, с 1998 года в Карелии с широким привлечением ученых и представителей общественности ведется постоянная разработка и обновление документов стратегического развития республики, при Законодательном Собрании Карелии одним из первых в России был создан Совет неправительственных организаций (аналог Общественной палаты), в Карелии среди одних из первых регионов России была принята «Концепция развития партнерства между властью, бизнесом и гражданским обществом», на протяжении нескольких лет в Карелии на постоянной основе проводятся региональные общественные форумы («женский форум», профессиональные съезды и др.), с 2005 года при поддержке региональной власти действует «Ресурсный центр общественных организаций».
6. Имеются определенные предпосылки для того, чтобы предъявить как инновационную и конкурентоспособную на российском уровне сферу ЖКХ. Так, доля частного капитала в ЖКХ Карелии достигла 60%, что в 2 раза выше среднероссийского уровня. Одной из первых в России Карелия перешла на 100% уровень жилищно-коммунальных тарифов, что существенно повысило инвестиционную привлекательность отрасли. Однако учитывая общественную остроту оценки состояния ЖКХ, превращение данной сферы в региональный управленческий брэнд должно быть очень тщательно подготовлено.
7. Ряд отличительных особенностей могут быть названы и в сфере управления биолого-экологическими ресурсами республики. Так, 3 из 35 российских национальных парков (9%; данные 2004 года) находятся в Карелии. 5,5% территории республики относятся к заповедникам (в среднем по России – менее 2%). Представители карельской науки биолого-экологического направления наиболее признаны на российском уровне. По результатам ЕГЭ, карельские школьники показывают наибольшие баллы именно по биологии.
8. Геополитическое положение Карелии на границе с Евросоюзом способствует активным международным связям республики. В этой сфере трудно найти какие-то сравнительные характеристики, однако косвенным показателем перспективности данной сферы может быть деятельность в Петрозаводске 9 офисов международных организаций. Об этом же говорят и данные последних социологических опросов: почти 40% жителей Карелии считают, что развитие республики должно идти по пути перенимания всего лучшего у северных соседей (финнов, шведов, норвежцев).
9. Были выявлены несколько отличительных показателей в сфере защиты от чрезвычайных ситуаций. Так, среднее время прибытия подразделений на пожар (12,34 мин.) меньше среднероссийского на 3,6%, среднее время локализации пожаров в РК (12,86 мин.) меньше среднероссийского (17,23 мин.) на 24% и меньше аналогичного по СЗФО (21,28 мин на 40%). Размер финансового и материального резервов на душу населения составляет 34,85 рубля, для сравнения в Мурманской области 12,35 руб., в Калининградской области 8,15 рубля. В Петрозаводске уже много лет действует уникальная «объединенная система оперативно-диспетчерского управления» (ОСОДУ), интегрировавшая около 30 аварийных и диспетчерских служб и напрямую взаимодействующая с населением.
10. В целом, эксперты отмечают достаточно высокий уровень здравоохранения Карелии, особенно там, где есть свои научно-практические школы (семейная медицина, пульмонология, сосудистая хирургия, лучевая диагностика и лечение, экологическая медицина и др.). Однако с точки зрения сравнительных данных выделяется только показатель младенческой смертности – один из самых низких в России.
Ключевые выводы.
а) В роли традиционных «управленческих» визитных карточек Карелии несколько лет назад явно закрепились образование и финансы. Каждая из этих сфер имеет сложившиеся позиции на федеральном и международном уровне. В то же время, ощущается определенное «старение» каждой из них, требующее поиска новых инициатив и дополнительной поддержки.
б) Среди управленческих сфер, выходящих в инновационные лидеры за последние годы, также явно выделяются информационные технологии и туризм. Особенно большой потенциал имеет последнее направление – туризм в качестве своеобразного «общерегионального проекта» способен стать локомотивом для развития культуры, здравоохранения, территориальных инфраструктур, биолого-экологического блока и многого другого.
в) Хотя и возможно, но в силу острой конкуренции с другими регионами и сложившихся установок населения существенно труднее закрепить и продвигать конкурентные преимущества в сферах промышленного производства, социальной защиты, ЖКХ.
г) Информационные технологии, взаимодействие с гражданским обществом и международные связи могут стать эффективными инструментами закрепления конкурентоспособности Карелии в необходимых сферах. Однако только этого никак не достаточно. По каждому из выбранных в качестве приоритетных направлений должны быть предложены ключевые инициативы и система постоянного управления их реализации.